再論「行政吸納政治」1

──90年代中國大陸政治發展與政治穩定研究

☉ 康曉光

一　引 論

　　90年代初期，幾乎所有的人都預言中國政府即將垮台。但是，在經歷了80年代此起彼伏的動盪特別是「八九風波」之後，中國大陸在90年代卻出人意料地贏得了政治穩定，而且與政治穩定相伴的是持續的經濟增長。與此同時，整個東歐和蘇聯的社會主義陣營崩潰了。自70年代中期以來，民主化浪潮席捲全球，世界各地的權威主義政權紛紛垮台。在這種全球背景下，中國的經驗不能不說是一個「世界奇�[」。

　　顯然，就政治論政治無法解釋這一「奇�[」，因為與大陸政治結構相似的其他政權幾乎都垮台了，所以要理解中國大陸的政治穩定，不但要理解它的政治結構，還要理解社會結構、政府的統治策略和實施能力，也就是說，要理解廣義的國家與社會關係。

　　在這一研究領域，現代化理論是主流理論。它認為挑戰社會主義國家政治穩定的根本力量是民主理念。這一理論認為，發展中國家注定將以新型的意識形態和組織模式來取代傳統的文化和社會體系，而且這些新形式也就是西方模式。在現代化理論的信奉者看來，西方模式具有「放之四海而皆准」的普遍意義。李普塞特（Seymour Martin Lipset）在他的經典論文中提出，一個國家用以衡量經濟發展程度的指標越高，它的民主化程度也就越高。他認為，工業化和都市化，伴隨著人口的集中和增加與大眾傳媒的發展，從而加快了新聞和信息的傳播，教育程度的提高以及中產階級的出現和壯大，也會提高人民的政治意識和參與興趣，因而民主就有可能隨之產生2。亨廷頓（Samuel P. Huntington）認為，發展中國家的政治不穩定源於「政治參與爆炸」。在這類社會中，社會經濟的發展將不可避免地導致政治參與要求的急劇膨脹，但是政治發展落後卻使得社會無法提供足夠的制度化渠道滿足參與要求，這種需求與供給之間的「差距」將導致政治不穩定3。1974年以來，眾多的非民主政權，包括西班牙、葡萄牙、希臘、南韓、台灣、巴西、阿根廷、智利、烏拉圭等等，都走上了民主化道路。這個被亨廷頓稱之為「第三波」的席捲全球的民主化浪潮，給予現代化理論以強有力的支持4。毫無疑問，這些理論可以解釋80年代的中國經驗，但不能解釋90年代的中國經驗。儘管市場化、私有化在繼續推進，對國際社會開放也在進一步擴大，社會經濟指標也在向著有利於民主化的方向發展，但是90年代的中國大陸並沒有出現上述理論所預言的政治動盪加劇的情況，相反，這一時期反倒比80年代更加穩定了。

　　是甚麼原因促成了這一時期的政治穩定呢？本文嘗試借鑒金耀基在〈行政吸納政治──香港的政治模式〉5一文中提出的政治模型解釋這一疑問。

　　金耀基指出：「『行政吸納政治』是指一個過程，在這個過程中，政府把社會中精英或精英集團所代表的政治力量，吸收進行政決策結構，因而獲致某一層次的『精英整合』，此一過程，賦予了統治權力以合法性，從而，一個鬆弛的、但整合的政治社會得以建立起來。」6 「要掌握香港政府的政治藝術和本質，『共治』是一個鎖鑰性的概念。共治在本文是指由英國統治者與非英國的（絕大部分為中國人）精英共同分擔決策角色的行政體系，共治表現之於政治上的是一種精英構成的共識性政府的形式。可以說，這是香港政府回應『政治整合』問題所採取的一種可名之為『草尖式』的途徑，英國統治香港自覺地或不自覺地建立在這個共治的原則上。……由於『共治』原則的運作，非英國的精英，特別是中國人的精英，逐次被吸納進行政決策結構中，從而，在行政體系之外，很少有與這個體系站在對抗立場的政治人；即使有，其政治影響力也大都是微弱無力的。」7

　　行政吸納政治的另一個途徑是「諮詢」。英定國（G. B. Endacott）把香港政治稱為「諮詢性政府」。他指出：「對香港憲章之運作的研究顯示，在政府作任何重要的決定之前，有關的意見是經常地受到諮詢的。……有些時候，……還會徵求社會公眾的意見。真的，政府運用諮詢的方式是那樣的廣泛，『諮詢性政府』一詞實足以恰當地描繪香港政治的最主要的特徵。」8儘管金耀基認為「諮詢性政府」沒有抓住香港的政治本質，但也承認「諮詢」在香港政治中的重要作用。他指出：「香港行政還有一個極為特殊的制度設計：即幾乎所有的政府部門，都設有諮詢性的機構，……這些委員會的目的是使各個行政單位能廣泛地經常地接觸社會各界的人士及他們的意見，以使政府的決定盡可能地符合公眾的意願和利益。……香港行政這個諮詢性的制度設計，使政府對社會的意向有更敏銳的反應，因而常能化解許多潛在的衝突，同時，也使政府不至孤傲地脫離社會，形成一個閉鎖的集團。」9

　　金耀基把這一切稱之為「政治的行政化」或「行政的政治化」，並指出「行政系統被賦予了政治功能，使行政系統承擔及發揮純技術性專業性之行政以外的功能，這使香港的行政與韋伯（Max Weber）的『科層組織』的理型有所不同。」10

　　值得注意的是，金耀基的分析方法在某種程度上帶有馬克思主義的階級分析方法的「色彩」。馬克思主義強調：「國家是一個階級壓迫另一個階級的暴力工具」，而且與國家相對的社會不是鐵板一塊，不是由無差別的人組成的，而是分化為一系列不同的群體，它們各自佔有的資源不同，社會地位和生活狀況不同，與國家的利害關係不同，對各種問題的反映不同，所擁有的實力和行動手段不同，因此對國家和社會的影響也不同。這一理論提醒我們，必須正視階級之間利益分配的不平等和不公正，以及隨之而來的階級聯盟和階級衝突。這對於我們理解90年代的中國政治穩定是十分重要的。

　　本文的基本假設是：90年代的大陸政治表現出「行政吸納政治」的基本特徵，而且這是大陸能夠贏得政治穩定的根本原因。下面將對這一假設進行檢驗。

二　政治的屬性

　　在中國大陸，至少到目前為止，國家還處於絕對主導地位，社會的權力狀況，在很大程度上，取決於政府的態度和需要。因此，我們首先要分析國家的屬性、國家控制社會的方式及國家實施控制策略的能力。

從集權政治到權威政治

　　全球化使國家之間的制度競爭成為必然。制度競爭的實質是制度的經濟效率的競爭。在全球經濟競爭中的失敗，勢必導致制度合法性的喪失。二戰以來兩大陣營之間的「和平競賽」以計劃經濟的失敗告終，並導致全球性的社會主義制度的合法性危機。

　　鄧小平的改革，很大程度上是對這種合法性危機的反應。鄧小平希望通過市場化改革和對外開放，加上有限的政治和社會改革，贏得經濟增長，藉此維持甚至強化中共的統治地位。與中共的初衷不同，鄧小平的改革不但已經深刻地改變了中國大陸的經濟制度，也深刻地改變了它的政治屬性和社會結構11。

　　隨著市場化改革的發展，在90年代中期，中國大陸完成了從集權主義體制向權威主義體制的轉變。在新體制下，中共仍然堅定地壟斷政治權力並且嚴厲控制公共領域，但是它不再全面控制經濟活動（放棄了計劃體制），不再固執地兜售意識形態，不再監控公民的個人和家庭事務，不再發動大規模的群眾運動，最重要的是，它實行對外開放政策，而且宣稱「要與國際慣例接軌」。

　　「權威政治」或「精英政治」還沒有揭示中國政治的本質。其實所有的政治都是精英政治，即少數人壟斷政治舞台，而絕大多數人被排除在外，或是成為政治精英的傀儡，所不同的僅僅是「程度」而已。中國大陸的權威政治與一般的權威政治不同，它的「特色」在於，執行統治任務的黨政官僚集團本身就是統治階級，即統治集團就是統治階級，代理人就是委托人。政治精英不代表任何階級，他們凌駕於一切階級之上，對所有的階級實行「權威主義」統治。他們僅僅對自己的利益負責。

意識形態的更新

　　市場化改革的影響至為深遠。不但政治制度隨之發生了適應性變化，意識形態也隨之而變。原有的意識形態破產了。對於今天的共產黨來說，馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想已經失去了提供合法性的功能。新的官方意識形態是「鄧小平理論」，其核心思想就是「一個中心，兩個基本點」。鄧小平制定的這一「黨的基本路線」，集中而準確地表達了權威主義政治的精神，即在保持一黨專政的同時，推進市場化改革和對外開放。

　　官方意識形態的民間版本是80年代中期興起的「新權威主義」。這一理論主張，在具有現代化取向的專制政府的領導下，實行市場化改革，在此基礎上，再進一步實現自由化和民主化。但是，這一理論並未得到中共的青睞，同時還受到自由派的攻擊，因此在80年代後期和90年代初期沒能獲得充分發展。90年代中後期，新權威主義再度興起，並逐漸成為一種主流社會思潮，但其理論形態至今仍然十分粗糙。

　　「八九」是一個轉折點，自此以後，中共從「革命黨」轉變為「執政黨」。如今中共的組織目標僅僅是「執政」或「掌權」。中共變成了地地道道的「理性經濟人」，奉行「實用主義」。只要能維持或擴大統治集團的既得利益，甚麼理論、道路、原則、價值都可以接受。這就為改革清楚了障礙，開闢了空間。與此同時，黨政官員的價值觀也徹底「庸俗化」，對於他們來說，最有價值的東西就是「錢與權」12。

沒有政治的社會

　　改革也帶來了國家與社會關係的深刻變化。在毛時代，政府通過農村的人民公社和城市的單位對社會實行全面管理。隨著農村人民公社的解體和城市企業改革的深化，舊體制瓦解了。毛時代那種國家與社會渾然一體的狀態不復存在。國家權力不斷收縮，相應地社會從國家的全面控制中逐漸脫出。政府已經放棄了對個人和家庭事物的控制。在國家和家庭之間，公共領域13與經濟領域的變化正好背道而馳。經濟領域已經基本獨立，「自由化」是經濟領域改革的基本特徵。但是，在公共領域中，中共則採取嚴厲的控制政策，言論、出版、集會、遊行、示威、結社、建黨的權利始終由政府壟斷。「八九」之後，中共更是毫不留情地鎮壓政治反對活動和獨立的社會組織，與此同時，著手建立一整套帶有明顯的國家法團主義色彩的管理體制，試圖把社會組織置於國家的嚴密控制之下14。政府對待社會團體的策略是，依附性的可以存在和發展，一切獨立的有組織力量都堅決鎮壓，不論是否已經表現出反叛傾向和是否實施了反叛行為。在這種環境中，政治上能動的社會階級或群體是不存在的。

　　由於政府幾乎控制了一切使集體行動成為可能的資源，公眾只能處於無組織狀態，因此無論是普通大眾，還是經濟精英和知識精英，在政治上都無所作為。其結果就是造就一個封閉政治。政治精英或黨政官員壟斷了政治活動空間，嚴格禁止其他人染指政治活動。政治領域對其他社會集團來說是封閉的。確切地說，這是一個沒有政治的社會。

三　群體結構的演變

　　理性的個人組成群體，群體之間的互動形成社會結構，而且這種互動也是社會歷史的動力。政治穩定與不穩定也是群體互動的結果。因此，群體既是社會行動的單位，也是政治分析的單位。我主張以「階級」或「階層」為單位分析中國政治。儘管，在中國作為有組織的階級或階層並不存在，但是我們不能否認屬於同一階級或階層的人具有相同的利益，面對相同的問題，因而有共同的訴求，並存在採取一致的集體行動的可能性。

　　本文根據對政治資源、經濟資源和文化資源的佔有情況對社會成員進行分類。

　　在毛時代，黨政官僚集團、工人、農民、知識份子構成了主要的社會群體。在精英／大眾結構中，黨政官僚是社會精英，工人、農民和知識份子組成大眾階層，而知識份子則處於最底層。參見表1。

　　改革是資源重新分配的過程。這一過程表現為兩個平行的「子過程」，一是資源的分離，二是資源的私有化。在毛時代，所有的資源都歸官僚集團集體所有；在後毛時代，雖然政治資源仍然被官僚集團壟斷，但是經濟和文化資源開始被經濟精英和文化精英分享。在毛時代，在法律上，一切資源都歸國家所有；在後毛時代，原來的國有資源逐步轉變為私人所有。

　　資源的重新分配帶來了深刻的社會分化，並產生了全新的社會結構。那些在資源私有化過程中的贏家成為「新時代的精英」，而局外人和失敗者則成為「新時代的大眾」。改革首先解放了知識份子。他們在一定程度上獲得了對文化資源的佔有和支配權。政治影響力、經濟狀況、社會地位的穩步上升使他們由原來的最低層一躍進入精英階層。市場化改革還使一個在毛時代被消滅的階級再度獲得新生，並進入精英階層。資本家和經理（包括國有企業的經理）佔有或支配著越來越多的經濟資源。工人和農民仍然留在大眾階層，但是相對地位大幅度下降，而且其中的一部分人淪為「貧困階層」。

　　簡而言之，在後毛時代，精英／大眾結構依然故我，但是依據對各類資源的佔有情況，精英分化為三類，即政治精英、經濟精英、知識精英，而大眾分化為兩層，普通大眾和社會底層，前者指城市大眾和農村大眾，後者指城市和農村的貧困階層。參見表1。

表 1　精英／大眾結構的轉變

　　中國社會科學院「當代中國社會階層研究課題組」也是根據「對組織資源（政治資源）、經濟資源、文化資源的佔有情況」把中國人分為十大社會階層。它們分別是：國家與社會管理者階層（擁有組織資源）、經理人員階層（擁有文化資源或組織資源）、私營企業主階層（擁有經濟資源）、專業技術人員階層（擁有文化資源）、辦事人員階層（擁有少量文化資源或組織資源）、個體工商戶階層（擁有少量經濟資源）、商業服務業員工階層（擁有很少量的三種資源）、產業工人階層（擁有很少量的三種資源）、農業勞動者階層（擁有很少量的三種資源）、城鄉無業、失業、半失業者階層（基本沒有三種資源）。他們進一步把中國人分為五個等級。他們指出：「現代社會階層結構的主導階層應該是：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層。」15

表 2　兩種分類的關係

　　從表1中我們看到的是精英／大眾排序的「大翻轉」。這種「天翻地覆」的社會結構變化對政治和社會穩定構成嚴峻挑戰。一方面，統治者必須學習與新興的社會精英和平共處，解決全新的政治整合問題；另一方面，統治者必須面對失落者的不滿與反抗，主要是「地位相對下降者」特別是國有企業工人。為此，政府必須調整自己的階級聯盟策略和意識形態，以便重新建立自己的統治基礎與合法性。

四　精英聯盟的建立

　　改革開放帶來了社會結構「天翻地覆」的巨變。新的精英階層產生了，而且日益壯大。更為重要的是，中共的延續嚴重依賴於他們的合作和成功。但是，政治的大門對他們卻是關閉的。如何解決這一政治整合的難題？這是中共必須解決的、事關生死存亡的大問題。中共堅決地拒絕了民主化方式，繼續堅持剝奪新精英的民主權利，但是通過「行政吸納政治」，滿足了他們的利益要求，贏得了他們的支持，建立了精英聯盟。在這種情況下，對於社會精英來說，通過政治能夠獲得的東西已經都得到了，因此政治就成為不必要的東西了。

80年代的教訓：精英聯盟的重要性

　　80年代的中國大陸充滿了動盪。在這一時期，造成動盪的不是大眾，而是精英，而且興風作浪的是政治精英和知識精英。此時，經濟精英還沒有形成氣候。

　　儘管鄧小平擁有巨大的個人權威，但是他並不能保證黨內的思想統一。整個80年代，政治精英始終處於分裂狀態，而且改革派與保守派的鬥爭愈演愈烈。

　　自從中國與西方接觸以來，知識份子就是中國政府的敵人。近代以來，由於知識份子的反叛，中國政體面臨持續的合法性危機。80年代的知識份子，深受毛體制的迫害，對舊體制必欲徹底根除而後快，同時對改革充滿幻想，認為改革可以解決中國的一切問題，可以帶來一個自由、富裕、民主的中國，更確切地說是「另一個美國」。由於在整體上傾向於「全盤西化」，知識份子根本不可能接受鄧小平提出的「一個中心，兩個基本點」的制度方案。儘管在80年代中期就有人提出了「新權威主義」，但是國內學術界主流並不接受。

　　政治精英分裂、知識精英在整體上日趨激進、黨內改革派與激進知識份子尋求建立聯盟，這一切使政治精英的內部衝突與政治精英和知識精英的衝突交織在一起，直至發展成為不可調和的流血衝突，造成1989年天安門悲劇。

90年代：政治精英與經濟精英的聯合

　　正是因為意識到市場體制比計劃體制能夠更有效地推動經濟發展，中共才要發動以市場化為根本特徵的經濟改革，希望藉此緩解乃至消除來自資本主義的「示範壓力」。在市場環境中，國民經濟的持續增長需要資本家和經理階層的不斷壯大，並且必然給他們帶來日益膨脹的經濟資源。市場化改革帶來經濟增長，而經濟增長給政治精英帶來合法性，給經濟精英帶來財富，因此中國改革的性質決定了政治精英與經濟精英之間存在天然的親和性。

　　資產階級最喜愛的東西是「錢」，而不是「民主」。如果專制制度能夠比民主制度帶來更多的利潤，那麼他們將毫不猶豫的選擇專制。通過不斷推進市場化改革，實施鼓勵經濟發展的政策，禁止獨立工會，壓制輿論，降低環境標準，中共為資本家創造了最有利的賺錢環境。此外，通過錢權勾結和裙帶關係，政治腐敗還為他們創造了可觀的非法獲利渠道，如侵吞國有資產、偷稅漏稅、走私、騙匯、生產和銷售假冒偽劣產品等等16。通過吸收入黨，安排進入政府、人大和政協，資本家和經理們的「面子」（政治地位的象徵）也得到充分滿足。因此中國大陸的資本家和經理們心甘情願地接受了現行體制。

　　包端嘉（Richard Baum）和舍甫琴柯（Alexei Shevchenko）根據地方政治精英與地區經濟增長的關係以及政治精英與當地企業家的關係，確定了政治精英與經濟精英的四種關係模式。在第一種模式（developmental）中，政治精英並不直接參與企業的經營活動，但是他們通過創造一個有利於企業經營的制度環境推動地區經濟發展。在第二種模式（entrepreneurial）中，為了推動本地經濟增長，政治精英就像企業家一樣直接參與經濟活動。在第三種模式（clientelist）中，政治精英並不關心地區經濟發展，他們僅僅熱衷於錢權交易，既利用手中的權力為自己的關係戶謀取利益，並據此從相關的企業家那�媕簳�回報。在第四種模式（predatory）中，政治精英僅僅是單純的「掠奪者」，他們既不關心社會利益，也不與企業進行交易，他們利用手中的權力直接對經濟精英進行掠奪17。我認為，這四種模式並不是互相排斥的，而是同時並存於中國大陸。需要補充第五種模式──「官僚資本主義」或「裙帶資本主義」，即政治精英利用自己手中的權力支持自己的親屬經商，或是親自利用自己原來的關係下海經商。在這種模式中，以家族為單位，實現了老精英向新精英的轉化，保證了轉型過程中精英階層的連續性。上述五種模式比較完整地描述了政治精英與經濟精英的關係。

　　可以說，在90年代，經濟精英已經成為權威主義體制的既得利益者，他們根本不可能挑戰這一體制，相反，還要極極地維護這一體制。實際上，在中國，市場經濟支持專制政治，經濟精英是政治精英的盟友。

90年代：政治精英與知識精英的聯合

　　知識份子是權威政治的天敵。這幾乎是一個全球性的現象。因此知識份子對政府的態度是影響中國政治穩定的最重要的因素之一。毛澤東和鄧小平都曾經嘗試改善黨與知識份子的關係，但是又都以失敗告終。毛澤東制造了「反右鬥爭」，鄧小平則留下了「六四事件」。但是，1989年以後，這個在權威政治中似乎無法解決的問題卻出人意料地得到了解決。中國知識份子與政府的激烈衝突消失了18。

　　如何理解這一匪夷所思的現象？

　　表面化的解釋強調，政府的「迫害」和「利誘」是國內知識份子放棄反抗的主要原因。其一，天安門事件之後，激進知識份子或是流亡海外，或是關進大牢，或是下海經商，或是被媒體封殺。激進勢力受到重創，一蹶不振。其二，90年代的商業化和專業化大潮分散了知識份子的關注點，一些人下海掙錢，一些人埋頭做專家。其三，政府的「大棒」和「胡蘿蔔」政策並用，對政治異議份子嚴厲打擊，對合作者則大力獎勵。這些觀察都是正確的，但是僅僅用這些來解釋這一現象還遠遠不夠。

　　其實，「犬儒主義」並不是知識份子接受政治現實的唯一原因，甚至也不是主要原因，還有比它更複雜、更深刻的原因。首先，鄧小平「南巡」重新明確了市場化改革的政策取向。這一行動一方面證明了經濟制度自身的邏輯具有不可抗拒的力量──改革是一條不歸路，另一方面支持了新權威主義的假設──權威主義政府會推動市場化改革。這是知識份子認同中共的首要前提。其次，持續的經濟增長為現行政治提供了強有力的「政績合法性」。第三，前蘇聯的經驗使知識份子看到了改革的複雜性。他們意識到改革不僅可能帶來自由、富裕和民主，還可能帶來混亂、分裂、貧窮、不平等、經濟衰退、黑金政治和流血衝突。第四，一些拉美和東南亞國家的民主政治的現實使知識份子看到了民主的有限性。他們意識到中國的民主很可能更像這些難兄難弟，而不會是美國式的民主。經過十幾年的觀察和學習，他們得以現實地、全面地、冷靜地評價市場和民主的功能。第五，知識份子意識到民主化是一個長期過程，不能一蹴而就，路要一步一步地走，不能急躁。第六，一些西方國家特別是美國從「反共」到「反華」的轉變，使中國知識份子對美國的態度也隨之改變。一系列事件，如銀河號事件、美國反對中國申奧、台灣危機、南斯拉夫使館被炸事件、南海撞機事件、最惠國待遇問題等等，推動全民性的仇美情緒持續發展，並進一步發展為對美國式的市場和民主反感。

　　在上述背景下，知識份子的態度發生急劇轉變，其標志就是「新左派」的興起，並逐步成為中國大陸思想界的主流。新左派的核心思想並不新，其實就是80年代的「新權威主義」，它與鄧小平設計的制度方案「一個中心，兩個基本點」不謀而合。最關鍵的是，它接受權威政治的現實，並且把權威政治看作是從集權政治走向民主政治的必不可少的階段。這種用學術語言表達的「新時期黨的基本路線」，巧妙地解決了專制與民主的矛盾，把民主變成了一種對未來的承諾。這是知識精英和政治精英聯盟得以建立的基石。19

　　90年代，新左派在理論建設上取得了重大成就。除了「新權威主義」之外，「漸進主義」、 「國家主義」、「民族主義」、「新儒家」、「民粹主義」、「批判理論」、「社群主義」、「後現代主義」相繼興起。切莫小看這些「雜亂無章的學術垃圾」。實際上，它們構成了一個龐大的思想庫，很有可能發展成為一種意識形態，進而為中國大陸的權威主義政治提供合法性。在這種意義上，可以說，90年代中共的最大收獲就是在重建意識形態方面獲得的初步成功。相應地，90年代的另一趨勢就是極端思潮「邊緣化」。馬列原教旨主義派和激進自由派都已經喪失了曾經擁有的廣泛的社會基礎。在這兩個陣營中，如今幾乎沒有「振臂一呼，應者雲集」的英雄了。

精英聯合的模式

　　早在80年代，中共就號召知識份子入黨，同時鼓勵黨員經商發財；還把一部分影響力較大、經過考驗的知識精英和經濟精英安排進政府、人大、政協。中共還通過中國科協和中華工商聯等「非政府組織」，籠絡和控制知識精英和經濟精英。

　　但是，比這類制度安排更為重要的精英聯合機制是「政策傾斜」。通過制定和實施向精英利益傾斜的政策，政府有效地贏得了社會精英的政治支持。同時，在制定政策過程中，政府還越來越多地通過「諮詢」聽取社會的聲音。作為最主要的諮詢對象，知識精英和經濟精英獲得了越來越多的利益表達機會。我認為，江澤民的「三個代表」就是精英聯盟的政治宣言。它的提出標志著政治精英、經濟精英和知識精英的聯盟正在走向合法化、制度化。

　　在正式的制度和政策之外，精英們還通過非正式的「關係網」建立聯盟。例如，政治精英與經濟精英的權錢交易，很少發生在陌生人之間，絕大多數發生在「朋友圈」中。知識精英的許多諮詢活動也通過朋友網絡進行。劉吉和汪道涵就以江澤民的私人朋友的身份在最高決策者和知識精英之間建立合作關係。維繫這種「關係網」的，不僅僅是利益交易，還有「信任」，而這種「信任」的文化基礎是傳統的「忠」和「義」。由於沒有選舉、議會、壓力集團、公共輿論的制約和競爭，加之政治過程的有限開放，這種「關係網」在中國大陸獲得了空前發展，並且發揮了極為重要的作用。毫無疑問，這種作用既有好的一面，也有壞的一面。

　　值得注意的是，作為腐敗的主要表現形式，政治資源、經濟資源和文化資源的可轉換性極強。直截了當地說，權力、金錢、知識、聲望和地位等各種社會資源正在出現合流的傾向或趨勢。例如，政治精英的家屬和朋友可以憑借政治資源經商、斂財、拿文憑。經濟精英可以花錢收買官員和專家，也可以直接買官、買文憑。知識精英不但仕途前景光明，而且他們利用政界的朋友關係下海經商獲得成功的例子也屢見不鮮20。孫立平等人強調，中國的改革造就了「總體性資本」──把政治、經濟和文化資源集於一身。這種資本的最典型的擁有者就是「太子黨」21。這也是一種精英聯合的方式──一身數職或一家幾制。

精英之間的裂痕

　　承認存在「精英聯合」並不意味著承認精英是「鐵板一塊」。往日的「裂痕」依然存在，而且新的「裂痕」還會不斷出現。

　　首先，自由派知識份子與中共的衝突始終沒有停止。而且一些認同「新權威主義」的知識份子，並不認同政治精英與經濟精英的骯髒交易和他們對公眾的瘋狂掠奪。他們對「平等」和「公正」給予了日益增加的重視。窮人的權利、弱者的利益、民族的整體利益和長期利益是他們關切的重心。這一切蘊含著「新左派」分化的可能性。那些沒有機會參與分贓的知識份子更是心存不滿、牢騷滿腹。他們宣稱自己代表社會良知，激烈地攻擊現實，而且不滿足於「口誅筆伐」。剛從大學校門�堥咱X來的年輕人，除了自信以外往往一無所有。預期與現實的強烈反差使他們最容易加入這類反叛隊伍。如今對精英的貪婪、腐敗、無恥、無責任感的切齒痛恨，為「平等」、「公正」也許還有「民粹主義」思潮的滋生繁衍創造了最有利的環境，也為精英和大眾的結合創造了越來越有利的機會。此外，我們也不應該忘記現代化理論的預言──現代經濟發展將自動帶來自由和民主。也許資產階級和知識份子遲早會提出民主要求。他們今天對政治現實的接受是「不得已而為之」，一旦羽翼豐滿，就會挑戰權威政治。

五　大眾的不滿及其緩解

　　90年代，中共的政治支持基礎已經從毛時代的工人和農民轉變為經濟精英和知識精英。大眾不但被排除在政治之外，而且非政治利益也沒有得到滿足。針對大眾的主要策略除了欺騙，武力鎮壓，還有最低限度的利益滿足。在滿足大眾利益方面，「諮詢性政治」發揮了較大作用。

大眾的處境與不滿

　　80年代基本上是一個「雙贏」時代，精英和大眾的處境都得到較大改善。90年代的特徵是「贏家通吃」。在經濟、社會、政治等各個方面，大眾的地位都在相對下降，而且其中一部分人的絕對地位也在下降。精英不僅通過不完善的市場掠奪大眾，還通過政府的「再分配」進行「二次掠奪」。「劫貧濟富」是中國政府財政轉移支付的基本特徵。其實，這是「滿足強者，剝奪弱者」這一統治策略的必然的社會經濟後果。

　　改革前，工人和農民是中共的社會基礎，並且分別是名義上的領導階級和領導階級的同盟軍，享有很高的社會和政治地位。改革初期，儘管他們的政治地位有所下降，但是生活水平獲得了較大提高。由於得到了「實惠」，因此他們擁護改革。進入90年代以來，他們的政治地位和社會地位進一步下降，而物質生活質量卻沒有得到明顯改善，一部分人還淪入絕對貧困狀態，過著朝不保夕的生活。與此同時，精英幾乎攫取了全部的經濟發展成果。在90年代，中國大陸的收入分配的不平等程度迅速擴大，目前以吉尼系數衡量的收入不平等程度大約為0.45，已經進入了世界上最不平等的國家的行列。如果要用一句話概括當前大眾的處境，那麼「全面惡化」也許是最恰當的選擇。

　　雖然大眾有時也會關心國家大事，但是主要關心的還是與自己的利益直接相關的事情。引起他們強烈不滿的主要是經濟不平等、貧困和腐敗。如今，面對自己日益惡化的處境，面對精英們日趨瘋狂的掠奪和腐敗，面對不斷擴大的不平等，他們已經忍無可忍了。

　　值得注意的是，在今日中國大陸，大眾的不滿不僅源於地位的絕對下降，也源於地位的相對下降。改革帶來了群體地位的「大顛倒」，今日的精英正是昔日的賤民，而如今的大眾卻是過去的領導階級。這種翻天覆地的變化孕育了巨大的政治危機。目前，對社會和政治穩定威脅最大的大眾群體，不是處於最底層的城鄉貧困人群，而是失業或下崗的「國有企業職工」。由於他們的地位同時出現大幅度的絕對下降和相對下降，因此他們的不滿最為強烈22。

不滿的緩解：從「群眾路線」到「諮詢性政治」

　　儘管大眾分散無力，但畢竟為數眾多，因此中共也要關注大眾的呼聲，並做出適當的回應。從毛時代的「為人民服務」到當今的「三個代表」都表明，中共不僅僅要代表社會精英的利益，也要考慮大眾的利益。

　　在毛時代，「群眾路線」是中共處理政府和大眾關係的基本態度和方法。所謂「群眾路線」，是由「群眾觀點」和「群眾工作方法」組成。「群眾觀點」主要包括：全心全意為人民服務、一切向人民負責、虛心向人民學習23。毛澤東對「群眾工作方法」的經典解釋是：「在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之於行動，並在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然後再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。」24

　　十一屆六中全會以後，中共宣稱繼續奉行「群眾路線」，宣稱「一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去」。與此同時，為適應新的形勢不斷開闢新的民意渠道。例如，通過官方媒體、現代社會調查技術、設立市長熱線和市長接待日、引進聽證會制度、行政系統向城市基層社區延伸等等，中共新建了一系列了解公眾需要的渠道。此外，為了滿足大眾最基本的要求，90年代中期以來，還在農村地區實施「八七扶貧計劃」，在城市建立社會安全網25，實施西部大開發。這些面向大眾的制度設計，一方面可以使各級行政單位廣泛地了解大眾的需要，一方面可以適當滿足他們的要求，從而化解一些潛在的衝突。

　　諮詢政治的有效性依賴於及時獲得關於精英和大眾需要的信息，在政策上及時做出恰當的反饋，以及有效地實施政策。這需要一個「強政府」，需要一套完整的制度基礎設施。社會在發展，日益複雜，管理任務越來越繁重。為了控制政府的規模不至於過度膨脹，必須減少政府的工作量。一個可行的途徑是發展「社會中間層」，使之成為國家和公眾之間的「中介」。法團主義是解決這一問題的一種切實可行的制度方案。目前，大陸已經呈現出建設國家法團主義體制的傾向。在法團主義框架中，功能性團體與政府機構共同制定公共政策，作為對決策參與權的回報，這些團體要協助政府實施共同制定的公共政策，主要表現為主動約束自己的成員遵守協議。這一體制的特徵是，政策和法律主要不是在議會中制定，而是行政部門和功能團體通過協商產生26。

六　討論：非民主的現代政治發展模式

比較的結論

　　通過以上分析我們看到，90年代的大陸具有「行政吸納政治模式」的所有基本要素：一個不對任何社會階級負責的政府，它致力於經濟發展，政治精英與社會精英的聯合，「精英共識」的形成，對大眾的全面剝奪。同時，也具有這一模式的主要效果，如持續的經濟增長和政治穩定。也就是說，經驗分析支持我們在前面提出的假設。

　　政治從來就是強者的遊戲。在民主政治框架中，各個社會集團利用政黨、選舉、議會等政治工具追求自己的利益。但是，只有那些強有力的集團，才能夠有效地利用這種機制。在大陸和香港，政府主動、自覺地制定有利於社會精英的公共政策──這是「行政吸納政治」的本質。這樣一來，社會精英無需訴諸政治就可以實現自己的要求。既然如此，他們為甚麼還要政治權利呢？他們還有甚麼必要和理由拒絕權威政治呢？

　　其實，對於中共來說，「諮詢性政治」和「行政吸納政治」這些概念也許是陌生的，但是對這些概念所蘊含的統治策略卻並不陌生，而且心領神會，運用自如。從建國前的「群眾路線」、「統一戰線」到建國初期的「政治協商制度」，再到權威主義時期的「行政吸納政治」直至「三個代表」，具有內在的一致性和連續性。

　　在毛時代，大陸不存在社會精英，因此也就不存在「行政吸納政治」的必要。當時，中共對工農階級實行「群眾路線」，對中間派實行「統一戰線」，對敵對份子則實行「無產階級專政」。改革開放，特別是市場化改革，深刻地改變了社會結構。社會精英產生了，而且日益壯大，其力量不可忽視。中共必須調整傳統的做法，調整自己的階級聯盟策略，放棄工農大眾，轉而與經濟精英和知識精英結成統治聯盟。於是，「行政吸納政治」應運而生。這一模式的內涵不僅僅在於滿足精英的要求，它也關注大眾的呼聲，並相應的發展出一套了解大眾呼聲的機制和設置。「三個代表」表明，中共不僅僅要代表社會精英的利益，也要代表大眾的利益。從目前來看，無論是出於意識形態的連續性，還是為了自己的切身利益，中共都不會徹底依賴任何一個階級，包括資產階級，它要成為全民黨，只有如此，它才能繼續凌駕於一切階級之上。

　　需要指出的是，改革以來，經濟結構、政治結構、意識形態的協同演化，即市場體制、權威政治、新權威主義意識形態的協同發展，是「行政吸納政治」這一政治模式得以建立的必不可少的前提條件。

　　馬克思指出，經濟基礎與上層建築是相互制約的，經濟的變化勢必引起政治和意識形態的變化，而且只有當政治和意識形態與其基礎相適應時，社會才能穩定存在與發展。金觀濤和劉青峰也認為，當一個社會中的政治結構、經濟結構和意識形態相互適應時，它就處於穩定狀態，否則就處於不穩定狀態。27這些理論提醒我們關注90年代中國大陸的意識形態、政治和經濟的性質，關注它們之間的相互關係，從它們逐漸形成的相互適應關係中發現政治穩定的根源。它為我們在「社會結構」層面理解90年代中國大陸的政治穩定提供了思路和切入點。

　　試想，如果政治、經濟、意識形態有一個沒變，保持毛時代的原樣，那麼90年代的政治穩定就是不可想象的。經濟結構變了，從計劃到市場。政治也隨之發生了適應性變化，從政策到機構到權力都發生了變化，政府的經濟管理方式變了，行業管理部門撤銷了，放棄了對經濟領域的直接控制。意識形態也變了，不再把黨的目標確立為消滅資本主義、實現世界革命，而是「以經濟建設為中心」、「建設社會主義市場經濟」、「三個代表」。正是經濟、政治、意識形態這種全面的、深刻的、而且是相互適應的變化，才使得政治精英與經濟精英和知識精英的聯合成為可能。這種經濟、政治、意識形態的協同演化，及其漸趨相互適應，是精英聯盟的客觀的制度基礎。

比較的基礎

　　為甚麼一個概括1975年以前的香港政治經驗的理論模式能夠解釋90年代中國大陸的政治發展？我認為，金耀基理論的有效性不是偶然的，這種有效性來自於90年代的大陸和1975年之前的香港的政治結構的相似性。

　　其一，與90年代的大陸一樣，1975之前的香港也有一個不必對社會負責的政府。「香港政治體系的憲政結構是典型的殖民地模式。總督代表英皇，他是香港最高的權威並只對英女皇負責……而勿須理會人民的想法。」28在國家與社會的權力對比格局中，政府處於絕對優勢地位，而且這個強有力的政府堅決地選擇專制。

　　其二，與90年代的大陸一樣，1975年之前的香港也有一個市場主導的經濟，因而也有一個相對獨立的經濟精英集團，他們構成最有勢力的社會集團。另一方面，兩地政府的合法性都來源於經濟增長的業績。在這個民主觀念所向披靡的時代，權威主義政府嚴重依賴政績合法性。「香港政府並不以為香港的政治必須是群眾參與的政治，政府最致力不懈的目標是達到最高程度的政治安定，以促進經濟的成長」29。經濟發展是政治精英和經濟精英的共同追求，因為它給統治者帶來合法性，給經濟精英帶來利潤。這就為政治精英與經濟精英的合作奠定了基礎。

　　其三，與90年代的大陸一樣，1975年之前的香港的知識精英或專業精英也接受了權威政治現實。原因有三：一是對政府的表現比較滿意；二是物質利益得到滿足。香港的知識份子直接被高薪和高福利所收買；三是出於對鎮壓的恐懼而奉行「犬儒主義」。1997年以後，存在一個「更壞的結局」是香港知識份子接受政治現實的重要因素30。中國太強大了，香港畢竟是中國的一個「特別行政區」，它的制度取決於中國的態度。如果過分刺激中國政府勢必將失去現有的自由，而且還得不到期望的民主。也許正是這種對「更壞的結局」的恐懼，使香港的知識份子安於現狀，充分地享受自由，而不利用現有的自由去追求民主。

　　其四，香港和大陸擁有共同的文化傳統，這種文化有助於造就一個政治麻木的大眾階層。「香港一般市民之政治冷漠卻是一不爭的事實，其原因始極為複雜的，其中一個理由亦許可從政治文化的角度來解釋。中國傳統儒家的政治文化一般是較傾於阿爾蒙德所謂的『臣屬文化』的，除文化精英外，是不鼓勵『參與文化』的發展的。」31

行政吸納政治的潛力

　　金耀基認為「行政吸納政治」的適用性有限，僅僅是一種階段性現象。「只有在一個政治層很小，政治化很低的社會中，精英的整合才能構成政府合法性的充分條件。一旦當社會經歷了快速的都市化，特別是前述的『社會游動』後，則政治化提高，原來屬於『非政治層』的羲皇上人都將進入『政治層』，從而，『精英的整合』將漸漸無力，而必須更通過『精英與大眾的整合』（亦即政治民主化）才能獲致一安定的政治體系。」32他進一步斷言：「香港今天的政治合法性問題已不能純可從『精英整合』的途徑加以適應了。」33

　　同時，在〈行政吸納政治〉一文中，金耀基也梳理了「行政吸納政治模式」在香港的發展歷程。從最初的吸納經濟精英到隨後的吸納專業精英。「香港持續性的安定與香港統治層之不斷吸納新冒出之社會精英，因而不斷改變，擴大統治精英圈的意願與能力有關。其中最顯著的例子是：政府自60年代中期之後，主動地接受工業界的『新富』參與立法局，因為工業從那時起成為香港經濟的骨幹，這無疑是『精英整合』中有效的一環。而最近幾年中，逐漸聘委專業人士之參與，亦正因香港已越來越成為一異質的多元化的都市。」34 1966、1967年發生兩次動亂。「港督所任命的地方行政工作小組的建議……成立一強大的香港市議會。這個建議實際是一個建立地方政府的民主方案，但這個建議當時未被接納，而在1968年4月政府宣布了民政主任制度的成立。」35「根本上講，民政主任制度的目的是阻抑或減輕政府功能之日益集中化與部門化。民政主任制度的設立要使民眾在他們自己的社區中有一個可以指認，可以溝通的政府。」36「從政治系統的觀點來說，民政處承擔了介於政府與社會之間的角色；事實上，它最重要的功能是為政府與民眾之間搭建一條橋梁。」37其功能，一是「為政府的決策機構收集『民意』」38；二是「反映民意，做『人民的喉舌』」39。金耀基認為，民政處的設立「在根本上，這還是不脫以行政方法處理政治問題的格局；也即以行政來吸納政治，事實上，這是『政治行政化』在草根層的具體表現」40。1982年起，香港開始推行地方行政計劃，把全境劃分為18個區，各區設立地區管理會及區議會，部分議員實行民選。「這個發展，在香港的行政與政治發展上是一件值得重視的大事。在某個意義上，它是香港走上有限度開放政治的第一步，更確切地說，是民政主任制度向前發展的另一個階段。但是，由於區議會的有限功能，以及其本質上的諮詢性性格，所以，還不能認為是向政治民主上的突破，我們認為它還不脫是香港草根層次上『行政吸納政治』之模式的延續、擴大與改變。」41

　　香港今天沒有民主，而且從來就沒有民主。但是，香港有法治、高效率的廉潔的文官系統、高度的社會自由（言論自由、出版自由、新聞自由、結社自由、遊行示威自由、建黨自由）、高水平的社會福利（全民公費醫療、面向低收入階層的政府住房計劃和各種援助方案）。香港的經驗似乎暗示，行政吸納政治這種非民主的政治框架，可以為一個社會提供很大的發展空間。它不僅能滿足精英的需要，也能夠關照大眾的基本需要，具有向下扎根的能力。這意味著，實行這一模式可以提高權威主義政治對現代化的適應能力。

決定性力量：經濟、政治、文化？

　　究竟是甚麼力量在影響和決定一個社會的發展模式？馬克思強調經濟因素，韋伯強調文化因素，葛蘭西（Antonio Gramsci）強調意識形態的作用，在《路易(波拿巴的霧月十八日》中馬克思提出了國家自主性問題。近年來人們開始關注國家的獨立影響。金耀基反覆強調的國家的獨立性或自主性，而且他認為韋伯也是這樣看的。金觀濤和劉青峰同時強調三者的重要性，強調「社會結構」的決定性影響。

　　就中國經濟改革產生的至深至廣的影響而言，馬克思的經濟決定論是正確的。沒有經濟領域的市場化改革，很難想象政治結構和意識形態的變化以及市民社會的成長。在這�堙A我們看到了歷史唯物主義的解釋力和結構主義社會理論的魅力。

　　但是，我們也必須看到國家的自主性或獨立的影響力。在現代化過程中，一個社會是選擇政治行政化道路，還是選擇政治民主化道路，（有時）政府的態度具有決定性影響。例如，香港和台灣都屬於華人社會，都有較高的經濟發展水平和對外開放程度，但是台灣走上了政治民主化道路，而香港走上了政治行政化道路。我認為政府的態度和選擇是造成這一差異的至關重要的原因。香港政府堅持權威主義政治，而台灣政府則主動放棄了權威主義原則。可以想象，如果沒有80年代中期蔣經國的歷史性決策，今日台灣的政治形態可能大不一樣。而且，對中國而言，國家的影響力也許並不一定是「短期現象」。兩千多年來，中國發生了無數巨變，但是「行政力量支配社會」這一特性從未改變。專制政治具有巨大的適應能力，不僅可以適應農業經濟，也可以適應工業經濟，不僅可以適應計劃機制，也可以適應市場機制，甚至也可以適應全球化。

　　文化也有自己的自主性和頑強的生命力。政治學家都明白「政治文化」的深刻蘊含。中國的政治文化似乎與民主無緣。儒家與法家爭論的是「王道」和「霸道」，而不是政府權力的來源。儘管儒家認為權力不必來自人民，但必須造福人民。政府必須愛護人民，體察民情，「施仁政」，否則就會失去上天的垂青，並且被人民推翻。儒家非常重視合法性問題，反覆重申「得道多助，失道寡助」、「多行不義必自斃」。金耀基也認為，「儒學從未倡導過一種稱為民主的政府形式，事實上，它並不關心政府的『形式』本身。對昔日的儒者來說，首要的問題在於應當如何公正地掌管政府。從一個根本的意義上來說，儒學所注重的是治道（或行政）而非政道（或政治）。」42

　　儘管屬於同一個儒家文化圈，東亞各國的政治模式卻表現出高度的複雜性。中國大陸、香港、台灣、新加坡、韓國、朝鮮、日本的政治各不相同。一方面，在朝鮮、大陸、香港、新加坡、日本，行政取代政治似乎是一種普遍現象。日本「一黨獨大」，「有選舉，無輪換」。新加坡也是一黨獨大，而且連自由都要打折扣。在日本和新加坡，執政黨的政治活動與政府的行政活動到底有多大的區別是值得懷疑的。香港沒有政治，但是有自由和法治。另一方面，台灣和韓國卻正在成功地走向民主化。可以說，儒家文化與民主政治的關係充滿了不確定性。

結束語：非民主的現代政治發展模式

　　在現代化過程中，會湧現出一系列全新的政治問題，原有的政治體制將面臨嚴重挑戰。人類的經驗顯示，存在兩種截然相反的政治現代化模式，一種是眾所周知的「政治民主化」，另一種就是我們正在討論的「政治行政化」。

　　在權威主義體制下，在一個除了政府之外，再沒有其他「有用的」政治設置的社會中，行政吸納政治或政治行政化也許是唯一可行的政治整合機制。通過滿足精英的需求以換取他們對統治秩序的認可，不失為一種聰明的統治策略或統治藝術。策略要想有效，必須輔之以一整套制度。因此行政吸納政治絕不僅僅是一種權宜之計，而是一套精心設計的制度安排。香港的經驗顯示，這種「滿足強者，剝奪弱者」的體制具有充分的彈性或適應能力。隨著經濟和社會的發展，通過不斷滿足新興的強者，同時給予弱者必要的關照，它可以不斷延續自己的生命。也就是說，在一定條件下，這種政治模式可以在經濟繁榮、社會自由與政治專制之間維持一種平衡。90年代大陸的經驗顯示，作為一種非民主的現代化模式，行政吸納政治也許具有一定的普適性，而不僅僅局限於某個特定時期的香港。

　　香港和大陸的經驗告訴我們：政治穩定的根本秘訣是政府的適應能力，而如何達成「適應」並沒有固定的答案，更沒有唯一的答案。政治探索的空間是開放的。任何人云亦云的預測和亦步亦趨的選擇都是「保守的」。實際上，在這個「歷史終結」的時代，對於學者和政治家而言，最需要的、也是最缺少的就是想象力和想象的勇氣。

康曉光　中國科學院／清華大學中國國情研究中心研究員