《二十一世紀》網絡版 二○○四年二月號 總第 23 期
2004年2月28日

 

中外選舉制度的類別及特點

☉ 牛銘實

 

* 本文刪節本刊於《二十一世紀》雙月刊2004年2月號。

  選舉制度是將個人意願匯集成整體意願的程序,是民主國家反映民意的主要機制。但中國傳統社會裡很少透過選舉來決斷事務,直到在清光緒三十四年(1908)公布的《諮議局議員選舉章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》裡,才首次出現法律明文規定的選舉制度。

  選舉制度雖然只是一種計票方法,但不同的制度往往會選出不同的結果。另外,一套選舉制度一經採用,據有優勢的政治勢力基於政治利益的考慮,是不希望改變現有選舉制度的。因此在選擇制度之前,必須謹慎評估各種制度的特點。下文,我將選舉分為三類:(1)一人一職的選舉,(2)多人同職的選舉,(3)多人但不同職的選舉,並分別介紹一些各類適用的選舉辦法1。為了增加本文的特色和提高讀者的興趣,我在介紹制度時,會穿插一些史料,說明有哪些制度曾經在中國使用過。

一 一人一職的選舉

  一人一職的選舉,通常用於選各級行政首長。另外,有些國家如美國、加拿大、英國的國會議員選舉,一個選區只選一名議員。這個類型有下面四種常用的選舉辦法:

1、簡單多數決制(Plurality Rule)

  在簡單多數決制下,無論多少人參加選舉,以每人得票多少為準,得票最高的候選人當選。

  在中國,晚清思想家馮桂芬最早提議使用簡單多數決,他在〈復鄉職議〉一文中,建議鄉級行政人員應由「里中人」直接選出,而非由上級指派或任命。「滿百家公舉一副董,滿千家公舉一正董」,正董和副董的選舉,由「里中人各以片楮書姓名保舉一人,交公所彙核,擇其得舉最多者用之」。也就是說,得推舉票最高的候選人當選2

  台灣、冰島、菲律賓、韓國和墨西哥的總統大選,都是採用這種選舉辦法。如果候選人只有兩位,簡單多數決是最簡易合理的。但是如果候選人超過兩位,這種選舉辦法可能選出一個不能真正代表民意的候選人。以1987年的韓國總統大選為例,盧泰愚、金泳三和金大中三位候選人實力相當。結果,鷸蚌相爭,漁翁得利,盧泰愚以36.6%當選。但是很多韓國人認為,大多數支持二金的選民認為盧是最不理想的人選。也就是說,無論是金泳三或金大中,兩人都比盧泰愚更能代表民意。但簡單多數決制卻選出了最不能代表民意的盧泰愚。

例 一

2、二輪決選制(Plurality Rule with Runoff)

  為了改正簡單多數決制的缺點,很多國家採用二輪決選制。即在第一輪投票後,如果沒有候選人得票超過一個標準(很多國家是以過半數為標準,也有以40%、60%或75%為標準的),得票最高的兩位(也有以得票最高的三位)候選人再進行第二輪的決選。

  1913年10月5日,中國公布《大總統選舉法》,採用的也是二輪決選制。《大總統選舉法》規定3

大總統由國會議員組織總統選舉會選舉之。……得票滿投票人數四分之三者為當選。但兩次投票無人當選時,就第二次得票較多者二名決選之,以得票過投票人數之半者為當選。

  法國是採用二輪決選制比較著名的國家。自1965年以來,法國總統選舉一直採用這種辦法。在過去六次選舉中,每次都是在第二輪投票才決定勝負。除了法國,俄羅斯也是採用這種辦法的。1996年俄羅斯總統大選,競選連任的葉利欽(Boris Yeltsin)在第一輪投票僅獲得35%的選票,而共產黨候選人久加諾夫(Gennady Zyuganov)卻得到32%的選票。得票第三高的是退休將領列別德(Aleksandr Lebed),得到15%的選票。在第二輪投票中,由於葉利欽爭取到列別德的支持,最終以54%的得票率獲勝。除了法國和俄羅斯,芬蘭、波蘭和許多拉丁美洲國家的總統選舉都使用這種制度。

  使用二輪決選制,可避免選出最差的候選人,但它卻不能保證一定會選出最理想的候選人。在例二裡,沒有候選人得票過半,因此,得票最高的兩位候選人A和B,將進行第二輪決選。由於有60%的選民支持候選人A,A當選。但是在這三位候選人中,C是最能反映民意的。因為雖然沒有任何一位候選人得票過半,但如果選民比較A和C時,有65%的選民認為C較理想;如果B和C比較,也有60%的選民認為C比B更理想。

例 二

3、累積投票制(Accumulative Vote Method)

  在累積投票制下,每位選民同時可投好幾張選票,他可將選票分別投給不同的候選人,也可以將選票全投給一位候選人。使用此種選舉辦法的國家很少,南非在1909年之前,曾採用這種制度近半個世紀之久。

  中國在1922年11月4日公布的《京都市市長選舉規則》,採用的就是累積投票制4

  (1)投票用無記名投票法,每票三權,一次投足,票中書一人、二人或三人,均聽其便,其式如下:

一、舉三人寫式

甲乙丙

二、舉二人寫式

甲甲乙

三、舉一人寫式

甲甲甲

  (2)京都市市長選舉,以得權較多數者為當選人,但當選權數不得少於總投票權數十分之一。

4、威爾氏選舉制(Ware Rule)

  威爾氏選舉制亦稱為「順位投票制」(Alternative Vote)。投票時,選民依個人喜好,將候選人從最理想到最不理想為序排列。如果沒有候選人得到過半數的第一順位票,則將得第一順位票最少的候選人剔除,將這位候選人的得票移轉給第二順位的候選人。選票會一直向下移轉,直到有候選人得票超過半數為止。自1918年以來,澳洲眾議院議員選舉就是採用這個辦法。

  威爾氏選舉制和二輪決選制一樣,雖然最差的候選人無法當選,但最理想的候選人也不一定當選。我們同樣以例二為例,候選人C雖然最能反映民意,但由於他得票最少,因此他在第一輪選舉就會被淘汰。

二 多人同職的選舉

  同一個選區有時會選出好幾位職位相同的候選人,例如某選區要選出幾位國會議員。考慮到這個情況,下面有五種相關的選舉辦法可供參考:

1、認可票制(Approval Vote System)

  認可票制5讓選民在選票單上,任意圈選他們認可的候選人,人數不拘。投票後,視應選名額的多寡,以候選人得的認可票高低,來決定誰當選、誰落選。

2、全額連記法(Block Vote)

  全額連記法規定,視應選名額的多寡,選民在選票單上可圈選足額的候選人。舉例來說,如果某選區要選三名代表,每位選民有三張選票,可分別投給三位候選人。

  清末,清廷以地方自治作為立憲的準備,以奉天、直隸兩省為地方自治的試點。直隸在總督兼北洋大臣袁世凱的推動下,天津縣首次採用普選,選舉縣議事會。這是中國官方第一次舉辦的選舉,也是第一次採用全額連記法。縣議事會的選舉分為初選和複選兩個階段。1906年5月6至8日舉行城內初選投票。辦法是憑選舉執照換取選票,各寫所選一人投入票箱。計有合格選票5,997張、廢票427張,選出初選當選人135名。6月15日舉行複選。複選是由初選當選人互選。當天有127人投票,投票率為90%。每人投30票,共得3,810票。當選議員30名,得票最多者有200票,最少者13票6

  中華人民共和國地方人大選舉,一個選區一般選二至四名代表7,採用的選舉辦法也是全額連記法8。另外,中國國民黨在召開第十三次全國代表大會以前,中央委員的選舉也是採行全額連記法。

  全額連記法的一個缺點,是掌握多數選票的黨、派系或宗族易壟斷選舉結果,使得只佔少數的一邊完全沒有代表。舉例來說,假如某選區要選出兩名代表,而這個選區內有某個家族控制了六成選票,那麼,如果使用全額連記法,這個家族支持的兩位候選人,每位可得六成的票。因此,在全額連記法下,另外四成選民完全沒有可能選出代表他們意願的候選人。

3、限制連記法(Limited Vote)

  為了避免多數人壟斷選舉結果,讓少數人也能表達意願,有些地方採用了限制連記法。用限制連記法,選民可圈選的票數,少於應選的名額。從十九世紀到二十世紀初,西班牙和葡萄牙曾經採用過限制連記法。另外,1868到1880年間,英國有十三個選區也曾使用此種選舉方式9

  中國國民黨召開第十四次全國代表大會時,因有部分黨代表批評全額連記法容易造成當權派壟斷全局,所以自「十四全」起,中國國民黨中央委員的選舉改用二分之一限制連記法10。我們可用上述全額連記法的例子,來說明限制連記法比較能保障少數團體的代表權。如果採用二分之一限制連記法,因為應選代表兩名,每個選民只能投一票。有六成票的家族,最多只能保證選上一名代表,而有四成票的少數團體,也能選上一名。

4、單記非讓渡投票制(Single Non-Transferable Vote,簡稱SNTV)

  單記非讓渡投票制是限制連記法的一種,它的特點是無論應選名額多少,每位選民只能投一票,當選人的名次以得票多寡為序。

  日本自1900年起採用單記非讓渡投票制,直到1994年才停止。中國滿清政府於光緒三十四年(1908)公布的《城鎮鄉地方自治選舉章程》和《諮議局議員選舉章程》,採用的就是這套自日本引進的制度11。之後,民國時期1914年公布的《立法院議員選舉法》、1947年公布的《國民大會代表選舉罷免法》和《立法院立法委員選舉罷免法》,繼續延用單記非讓渡投票制12。即使台灣今天的各級民意代表選舉還是用這個辦法。

  單記非讓渡投票制並不是很理想的選舉辦法。任何政黨如果無法配票得當,或無法準確估計在一個選區內該提幾名候選人,都可能造成不理想的結果。下面,我用兩個簡單的例子來說明。

  在例三中,三個候選人競爭兩個席次。根據單記非讓渡投票制,得票最高的兩位候選人(甲和丙)當選。但是,支持甲和乙的選民超過70%,然而由於選票過份集中在候選人甲,才使得丙有機會當選。如果部分支持候選人甲的選民投票給候選人乙,那麼,甲和乙則可以雙雙當選。但是在規模較大的選舉中,如何避免選票過份集中,是需要高度技巧的。

例 三

  在例四中,四位候選人競爭兩個席次,候選人甲和乙當選。但是,如果丙和丁中只有一位候選人出來競選,則這位候選人可以得到40%的選票,保證贏得一個席次。因此,提名人數過多,會使得選票過份分散,兩敗俱傷。

例 四

  以台灣使用這套辦法的經驗來看,政黨通常不確定在一個選區該提幾名候選人。提的名額多了或少了,都會造成選票的浪費。另外如何配票得當,也不容易。因此為了便於配票,政黨便和地方派系掛u來幫助配票,形成了台灣獨特的地方派系政治。

5、單記可讓渡投票制(Single Trans-ferable Vote,簡稱STV)

  單記可讓渡投票制是英國人希爾(Thomas Wright Hill)於十九世紀所設計,它的特點有二:(1)如果選民支持的候選人得票過高,過剩的票可移轉到下一個順位的候選人;(2)如果選民支持的候選人沒有當選的希望,他們的票也可以移轉到下一個順位的候選人。這樣一來,選票被浪費的可能性降低到最小。

  至於候選人的得票是否過高或過低,以應選席次而定。如果應選出二席,一個候選人只要能得33 1/3%的票,就能保證贏得一席;如果應選出三席,一個候選人要當選,至少要贏得25%的票;如果應選出四席,則20%是最低標準。

  單記可讓渡投票制計票的辦法比較複雜,我們用例五來說明。在例五中,應選席次是兩席,一個候選人至少要得33 1/3%的票才能當選。候選人A得票40%,超過33 1/3%,贏得一席。過剩的6 2/3%的票移轉到第二順位的候選人C的得票上,如此,C的得票由20%提高到26 2/3%。剩下的三位候選人,沒有任何一位得票過標準,在這種情況下,得票最低的候選人不能繼續競爭下去,他所得的10%選票則移轉到下一順位的候選人C的得票上,如此一來,候選人C的得票超過33 1/3%,贏得第二席,計票至此結束。

例 五

三 多人但不同職的選舉

  有些選舉不僅要選出多名代表,而且這些代表的職位高低也不同。理想的選舉制度除了要選出最好的候選人,還要讓這些候選人適得其所。十八世紀後期,兩位法國數學家分別提出了他們的選舉辦法──博爾達計分法和孔多塞排列法──來決定最理想的候選人排列順序。近十年來中國農村的村委會選舉,也面臨同樣的挑戰,除了要選出三至七名村委會幹部外,還要因應職位高低來挑選候選人。村主任的職責最重,副主任和委員次之,才幹高的人應擔任高的職位。這些年來中國農村不同地區,發展出不同的選舉辦法來挑選理想的村委會幹部。

1、博爾達計分法(Borda Rule)

  1770年法國數學家博爾達(Jean Charles de Borda)提出一套排列候選人順序的計分辦法。博爾達計分法的操作,可用例六來說明。在例六中,共有四位選民和五位候選人,選民依他們對候選人喜好的程度,將候選人從上到下排列,排列在越高位置的候選人,得分越高。候選人A共得12分,B得13分,C得9分,D得5分,E得1分。因此,根據博爾達計分法,最理想的排列順序是:B, A, C, D, E。

例 六

  從例六可見博爾達計分法有兩個比較大的缺點:第一,很明顯候選人A是最理想的人選,但候選人B的得分卻比A高;第二,為了讓候選人B排名第一,選民4可能故意將A排在最後一名,以壓低A的得分。

  中國科舉考試的閱卷制度,與博爾達計分法有相似之處。以清代的閱卷制度為例,一份考卷通常由八位主考官批閱。讀卷官閱卷後,用○△•|×(圈、尖、點、直、叉)五等加以標識13

及最後總核,多推首席任之,個人隨同參加意見,大抵前列者必八人皆圈,其有加尖加點者甲第必後。

2、孔多塞排列法(Condorcet Ranking)

  孔多塞(Marquis de Condorcet)認為,最佳的排列順序是要盡量減少違背選民意願的可能性。在例七中,假如候選人的排列順序是(A, C, D, B),因為有四名選民認為A比C好(A>4C),(A>4D),(A>3B),(C>3D),(C>3B),(D>3B),所以,這個排列順序的孔氏積分是20。用同樣的方法,我們可計算其他排列順序的積分。結果在所有的排列順序中,(A, C, D, B)的積分最高,所以孔氏認為它是最好的組合14

例 七

3、中國村委會選舉使用的幾種選舉辦法

  根據1987年公布的《村委會組織法》規定,村委會成員人數是三至七人,由村民直接選舉產生,每屆任期三年,可連選連任。由於村委會選舉包括村主任、副主任和委員三種職位,因此各地的投票程序和計票方法樣式也很多,但大致可分為五類:

  (1)三種職位一次投票,一位候選人只能競選一項職位(見附錄1:臨猗縣角杯鄉西齊永村選票樣張)。選票上將候選人依競選職位分為主任、副主任和委員三組,選民分別在村主任、副主任和委員的候選人姓名上圈選理想的人選。一名候選人不可同時競選兩種職位。很多中國民政官員認為,這種計票法雖然程序簡單,但對落選的村主任或副主任候選人卻不公平。因為落選的村主任,也許才幹比任何一位副主任候選人都強,但他們卻沒有參選較低職位的機會。針對這個缺點,很多地方提出了下面這種變通的辦法。

  (2)三種職位,分次投票,落選高職位的候選人可競選較低的職位(見附錄2:廈門市禾山鎮高殿村選民投票須知和選票樣張)。有些地區,選民在選舉日需要投三次票──選民首先選村委會主任,接著選副主任,最後選委員。落選的村主任候選人,可列入副主任候選人名單中;落選的主任、副主任候選人可列入委員候選人名單中。有些地方,例如廈門市,投票分三天舉行。第一天選村主任,第二天選副主任,第三天選委員。也有些地區,選民先選主任、副主任,再選委員。落選的主任、副主任候選人,可以參加委員的選舉;或是先選委員,然後再從委員中選出主任、副主任。分次投票的優點,是讓有才幹但落選的主任或副主任候選人,有機會參加較低職位的選舉。但這種辦法的缺點是勞民傷財,社會成本太高。另外,那些需要選民一天內投三次票的村,在選舉日當天要臨時印選票,實施上有困難。為了降低社會成本,有些地區採用了下面的變通辦法。

  (3)三種職位,一次投票,競選高職位的候選人同時也是低職位的候選人(見附錄3:臨猗縣西張吳鄉宏土村選票樣張)。統計得票數時,將同一候選人的低職務的得票數加上高職務的得票數,等於低職務得票總數。這種計票法有下面幾項缺點:第一,如果當選的村主任候選人也得了很多副主任的票,容易使副主任候選人得票不過半數,造成選舉失敗;第二,這種計票法容易降低選舉的競爭性。因為,高職位的候選人同時也是低職位的候選人,各項職位的候選人雖然比應選人多,但候選人總數往往只比村委會成員總數多一名,地方俗稱這種選舉為「大差額選舉」。

  (4)三種職位,一次投票,候選人同時競選三種職位(見附錄4:遼寧省新民市法哈牛鎮選票樣張)。我簡稱這種計票法為「轉讓累計法」。轉讓累計法的實際操作辦法如下:選票上只印候選人的姓名,而不標明候選人的職務。每位候選人姓名後,列有三項職務讓選民圈選。一位候選人可能得到主任、副主任和委員三種職位的選票。在計算選票時,得主任票最多的候選人當選為主任,沒有當選主任的候選人,他們的主任票數轉加到副主任的票數上。副主任的選票重新計算後,得票最高的候選人當選為副主任。沒有當選副主任的候選人,他們的副主任票數轉加到委員的票數上,根據應選委員人數,以得票最高的幾位當選之15。這個選舉制度的優點是簡便易行。但如果選民對候選人意見過於分歧,選票分散,那麼,使用轉讓累計法便很容易出現候選人得票不到半數,而選民必須重新選舉。

  為了解決候選人得票不過半的情況,我建議採用一種類似博爾達計分法的辦法。在計票時,如果沒有候選人得到過半的村主任票,則可將每個候選人所得副主任和委員的票打個折扣後上加,上加之後,以得分最高的當選。主任選出後,落選的候選人可將他們所得的主任票下加到副主任票上,同樣,主任票比副主任票要更值一些。委員的計票,也可依照同樣的辦法。至於主任票、副主任票和委員票計分時各值幾分,沒有絕對公平的分數,我建議主任票一票值3分,副主任票值2分,委員票值1分。

  (5)村主任組閣制。村民先差額選舉村委會主任,接著新當選的村委會主任差額提名副主任和委員候選人,最後村民再從村主任提名的人選中,選出其他村委會成員16。1992年以前,遼寧省鐵嶺市所轄九個縣、黑龍江省青岡縣、河南省項城縣及新鄭縣等地區,都採用這種制度。另外,安徽省岳西縣蓮雲鄉騰雲村和安縣邵集鄉有些村,也採用這種選舉辦法17。以這種方式產生的村委會,由村主任一人承擔政治責任,這是與其他選舉方式區別最大之處。這種制度的優點,是村委會幹部都是由村主任提名,比較能搭配協調,有助於提高行政效率。它的缺點是,如果沒有一個有效的監督制衡機制,則容易造成村委會專權。

四 結 論

  中國直到滿清政府辦理立憲開始,才引進選舉制度。但是滿清被推翻後,中國的政治逐步演變成軍事實力的角逐,選舉成了徒具形式的表面文章。台灣自1950年起推行地方自治,逐漸透過選舉來決定政治權力的分配。大陸1979年頒布《中華人民共和國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》,開始有了比較規範的選舉制度。1988年試行《中華人民共和國村委會組織法》後,開啟了中國民主化的另一個契機。由於村委會選舉的成效很好,並沒有造成有些人原先顧慮的混亂和失控,因此,不久將來中國可能開放鄉鎮或縣級的選舉。在本文介紹了一些常用選舉制度的操作辦法和特性,希望能幫助大家對選舉制度有更全面的了解。民主化,是中國改革內政的必由之路。但民主不是一個口號,必須有健全的選舉技術和規則,民主政治才能紮紮實實地推進。

附 錄

 

註釋
1

有關選舉制度系統性的介紹,用中文寫作的,可參考謝復生:《政黨比例代表》(台北:理論與政策雜誌社,1992);王業立:《我國選舉制度的政治影響》(台北:五南圖書出版有限公司,1996)。

2 馮桂芬:〈復鄉職議〉,載《校邠廬抗議(選錄)》,轉引自中國史學會主編:《戊戌變法》,第一冊(上海:上海人民出版社,1957),頁9。
3 居伯均主編:《中國選舉法規輯覽》,第一輯(台北:中央選舉委員會,1984),頁353。
4 同註3,頁626-29。
5 Steven J. Brams and Peter C. Fishburn, Approval Voting (Boston:Birkhser, 1983).
6 甘厚慈輯:《北洋公牘類纂》,卷一(台北:文海出版社,1966),選舉情況引自天津自治局向袁世凱的四個呈文。袁世凱給朝廷的奏摺,也見於天津社會科學院歷史研究所編:《袁世凱奏議》,下冊(天津:天津古籍出版社,1987),頁1521-22。
7 許崇德、皮純協編著:《選舉制度問答》(北京:群眾出版社,1980)。
8 根據1979年的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第三十七條規定:每一選票所選的人數,多於規定應選代表人數的作廢,少於規定應選代表人數的有效。
9 Thomas T. Mackie and Richard Rose, The International Almanac of Electoral History (Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991).
10 同註1王業立。
11 牛銘實:〈日本對清末中國地方自治發展的影響〉,發表於日本靜岡大學中國基層民主研討會(2002年9月)。
12 以《諮議局議員選舉章程》為例,投票用無名單記法,每票只准書被選舉人一名,不得自書本人姓名(第四十五條)。當選人名次以得票多寡為序,票數同者以抽籤定之(第五十八條)。
13 商衍鎏:《清代科舉考試述錄》(北京:三聯書店,1958)。
14 孔氏在他的原著中對孔多塞排列法的描述有些含混,本文採用了揚(H. Peyton Young)的詮釋,見H. Peyton Young, Equity: In Theory and Practice (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1994)。
15 遼寧省是唯一對轉讓累計法有詳細描述的省。1994年《遼寧省村民委員會選舉條例》第二十九條規定,在一次性投票選舉中,村民委員會委員候選人可將其獲得主任、副主任及委員的票數累計相加,計算為所得票數;副主任候選人,可將其獲得主任及副主任的票數累計相加,計算為所得票數。
16 目前各地採用的村主任組閣制,規定村主任產生後再組閣,但有些地方為了省事,村主任提出內閣人選後,村委會選舉就結束了,並沒有經過選民投票認可村主任的內閣名單。一個變通辦法是先產生兩名村主任候選人,每位候選人提出他的閣員名單,正式選舉時,選民在兩組候選人中選一。這個變通辦法保留了村主任組閣制的優點,但同時簡化了選舉程序。
17 辛秋水:〈村民自治與「競選組閣制」〉(研究論文,1998)。

 

牛銘實 美國杜克大學政治系教授


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