「草根民主」的民主意义：

对村民选举与自治制度的一次理论阐释

⊙ 郎友兴

一、民主的底线：是否属于民主？

　　　　对于自1980年代初期开始实行的村民选举与自治制度，无论在学术界，还是在实际工作部门，都有着不同的判断与评价1。这里涉及到不少问题，其中一个就是村民选举和自治制度是否属于民主。

　　官方与学术界中不少人士对此都曾经给予极高的评价。前民政部部长崔乃夫在接受记者采访时曾经说过，在国家建设民主政治的过程中村民选举与自治是极为重要而有意义的一步，我们应加以珍惜，只能进不能退。2 有些将村民自治与选举誉之为「伟大的创举」、「农村改革的三项伟大成就之一」3，有些认为是「中国民主化的基础与前提」4， 村民自治「为中国民主制度的发展提供了一个非常良好的初始形式」和「基本上可以视为中国现代史上第一次真正的民主实践」5，「村民自治是人类的伟大创造」，「是亿万农民生动具体的民主实践」6。一句话就是村民选举与村民自治是中国农村民主化的合理选择，舍此别无他途。他们对村民选举与自治给予充分的肯定：通过选举，培养了民众的公民精神与意识，村民的民主素质有了很大的提高；改善了干部与群众的关系，增加了社会的稳定；为经济发展注入了动力；有利于基层政权的建设和各项工作的开展等等。

　　与此同时，也有不少官员、学者否认或者怀疑村民选举的民主意义。比如， 有学者质疑「把村级组织保留在国家之外，究竟是不是现实生活的需要，对于农民又有甚么好处呢」 7 有学者怀疑村民自治是乡村民主政治的起点，怀疑不能走得很远。8 在他们看来，一方面村民自治并非等于民主，选举也非就是民主，如果说是民主的话，也不过是社会民主，而不是国家民主；另一方面，村民自治与世界发展主流是背道而驰的。另一种并不直接否认村民自治的民主意义，但是以为现在农村实行民主选举不行。这种观点可以称之为民主超前论。其理由很多看起来似乎很充足：拉票现象普遍，选举不公正；村民素质低，不具备选举的前提条件；农村当务之急是发展经济、如何发家致富的问题；群众说了算会削弱党对农村的领导与乡镇政府的权力；法律法规不健全；社会流动增加，自治与选举搞不了；宗族势力抬头等等。

　　在所有这些争论中实际上隐含着一个问题：何为民主？对于这个问题的不同理解是引发出这些争议的一个理论上的根源。9

　　关于民主的内涵有两种基本思路：理想主义的和经验主义的。前者往往为经典民主理论家们所采用，强调的是民主的价值意义，而后者关注的是民主的现实状态。熊彼得（Joseph Schumpeter）所给出的精英主义民主观是一种典型的经验主义策略：「民主方法是为了达到政治的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。」10 达尔（Robert Dahl）从其多元民主论的角度来界定民主的。他认为一种制度称之为民主应具备八个制度性的要素：结社的自由、言论的自由、投票的权利、政治领袖竞争大众支持的权利、竞选公职的权利、获取资讯的权利、自由与平等的选举、以投票和其他方式表决政府的决策。11 达尔在其《论民主》（On Democracy）一书中将民主的标准简化为五个：有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格。12 自1972 年以来「自由之家」（Freedom House）这个组织对世界上每一个国家的「政治权利」和「公民自由」进行评估、打分，它的有关民主指标在跨国研究中被广泛地使用。

　　 上述指出了不少人否认村民选举与自治的民主意义，或者质疑其民主。这种评断实际上有一个潜在的前提，那就是将民主理想化，或者说以理想形态的民主来看待现实生活中的民主如村民选举。所以，问题在于是找出民主的底线，即到达甚么样的要求才算是民主？

　　现实主义的政治学家，通常认为权力是理解政治的核心所在。比如韦伯（Max Weber）就认为权力是政治生活中不可避免的事实。而决策是权力的一个重要体现或者说权力主要体现于决策之中。大体上说来，决策主要有两个方面：一是谁获得授权进行决策；二是决策的程式问题。每一个社会、社区或群体都需要决策。在某种意义上说，从决策这两个方面的情况来大体上可以判断某一制度是否属于民主政体。但是，不管如何的界定，民主的基本规则是多数人的统治，尽管多数人这个说法难免有些模糊。民主的底线有两条。一是授予直接或间接参与决策的制定，并以多数人的原则进行决策的。二是从事决策的人即某种意义上说官员是选举产生出来的，而这些被选出的决策者则一定能有真正的选择权，可以在各种选择的方案中作出决择的。要做到这些，需要有下列这些基本权利的保证：言论表达的自由、集会的自由和结社的自由。因为民主国家与自由国家是互相依赖的。如果说自由主义可为民主权力能恰当地运作提供必要的自由，那么，民主则保障基本自由权利的存在与持续。

　　可以这样界定民主的底线：基本自由权利的存在与保障、竞争性政党的存在、定期选举与普选权、决策的多数原则、以及有一整套的程式性规则。这其中选举及与其相关联的参与、竞争是民主政治的核心内容。亨廷顿（Samuel Huntington）就曾经指出过，「选举是民主的本质」，「公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件」13。 有些将乡村的民主称之为「草根民主」，这也不妨我们对其民主性的认定。从民主的这一底线来说，村民选举与自治是有基本的民主因素，因而是民主的，尽管其民主的要素有一个发展之过程14：（1）作为中华人民共和国的公民，与城市居民一样，农民的基本自由权利由《中华人民共和国宪法》具体规定并加以保证；（2）熊彼得说所谓民主无非是官员竞争选民手中选票的一种制度安排，如此说来，三年一次的村委会换届选举，一方面表明村干部需要定期来争取村民手中的选票，村官并不是世袭的或终身，也不是由上面任命的，另一方面村民可三年一次挑选村干部；（3）《中华人民共和国宪法》规定凡中华人民共和国公民除依法被剥夺政治权利外都有选举与被选举权；《村民委会组织法》规定了村民在村委会中的选举与被选举权。有关法律已经明确了普选权；（4）《村委会组织法》已经明确规定了村民会议与村民代表会议对村内重大事务的决策具有最高权威性，它们是全村的最高决策机构。村民会议或村民代表会议实行少数服从多数的原则。《村委会组织法》规定了村民会议的决策的多数原则：「所作出决定应当经到会人员的过半数通过」；（5）经过十多年的实践，全国性层面来说，由于民政部的努力，村民选举与自治已经建立起一整套较为健全的程式性规程。由《村委会组织法》授权，各地方都相应地制定了实施《村民委会组织法》的办法、《选举办法》。全国性的、统一的选举规程正在逐步地形成。总之，村民选举与自治中的「三个自我」与「四个民主」具有民主政治的基本内容，尽管可能说这是底线意义上的民主：「民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督」。

　　村民选举对中国的民主化来说，具有特别重要的意义，理由很简单，由农民自己来选择自己的「官」并可以将他们认为不称职的或不信任的罢免掉，在历史上应属于首举。誉之为「大的创举」是恰当的。但是，我们只是从民主的底线角度来说的，事实上村民选举和自治只是中国民主的初级形态，远远不够而需要进一步发展的。所以说，「赞誉派」 务在于如何巩固与推进已有民主成就，将这种初级形态的民主深化。而「否定派」是看到村民选举中存在的问题，没有看到村民选举和自治制度达到底线民主的标准，而是拿理想化的民主化来判断村民选举是否具有民主的意义，也就是说将民主理想化了，所以否定村民选举的民主性。但是，他们所提出的批评和指出的问题确是村级民主进一步发展过程中需要认真解决的，他们的批评中所隐含着的民主理念和民主理想可以成为中国民主化的指导。

二、自由主义民主与共和主义民主及其它：何种民主？

　　 我们既然肯定了村民选举与自治的民主意义，那么，这又是怎样的民主？属于何种、何类的民主呢？

　　 在讨论和评价村民选举与自治制度时，人们潜在地所接受了不同的民主理念和模式会影响其所得出的结论和制度设计的方案。关于中国民主与民主化议题目前有三种基本的思路：平民主义（populist democracy）、自由主义与现实主义（政治英/ 政府主导的民主）。

　　自由主义的民主其特征主要有以下几个方面：民选的政府；自由与公正的选举，在选举中所有公民的投票权都是平等的；所有公民不分种族、宗教、阶级、性别享有选举权；享有对公共事务知情、资讯和表达的权利；所有成年人拥有反对政府和竞选官职的权利结社的自主权，即成立独立的包括社会运动在内的社团、利益团体和政党的权利。

　　自由主义民主的意义在于它强调个人的自由权利及对公共权力的制衡，要回答的是如何限制公共权力以保证个人自然权利，而公共参与的问题则是从属性的事务。西方不少学者对自由主义民主或代议制民主进行批评。阿伦特（Hannah Arendt）认为代议制因其缺席委托之特征而使其变为一种非政治化的政治。巴伯（Benjamin Barber）认为自由主义民主是一种「弱势民主」（weak democracy）。在他看来，代议制与自由是不相一致的，因为它以真正的自治与自主为代价，授权因而远离政治意愿；代议制与平等是不相一致的，因为「当我将票投到投票箱里时，连同平等也一起放进去，共同消失了」；代议制也与社会公正不相一致，因为它侵蚀了个人的自主与自我的满足。其问题在于存在政治冷漠等。所以，他提出 「强势民主」（strong democracy）的概念以克服以上这些问题，认为民主之未来系于强势民主：它是一种公共讨论形式而不是规则的遵守；它是一种社区形式的恢复，但不是集体主义的；它是一种参与模式，由公民自治而不是公民名义下的代议制。强势民主讲的是活动（activity）、过程（process）、自我立法（self-legislation）、创造（creation）和变化（transformation）。15 这些批评者认为，由于将人们从公共事务拉回到私人领域，使政治生活官僚化和技术化，导致了自由主义民主的合法性危机。16

　　以上这些问题在村级民主中也似乎不存在了，因为村级民主与其个人的利益攸攸相关，而使其选民无法冷漠，逃避村庄政治、逃避所谓的自由。当然，形式化的虚伪的选举，会造成村民的政治冷漠的。村级民主的问题不在于自由主义民主太多，而是太少。

　　平民主义民主模式（populist democracy）属于共和主义的范畴。现代的共和主义民主思想始于卢梭（Jean-Jacques Rousseau）。这种民主观强调的是人民主权与参与性。比如，卢梭曾经说过，「凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本不是法律」。 但是，共和主义民主的问题在于，一是直接参与得以具体落实的难度，二是忽视现代社会中个人的自由，三是在制度设计上缺乏对公共权力的限制。但是，直接参与的难题等在村级民主中似乎消解了，而不成问题了。

　　在研究中国村民选举的知识份子的思想中的确不乏有平民主义民主理念的一些因素。平民主义民主模式强调的是参与和平等。平民主义者所担心的是政治参与的两极分化，关心的是弱势群众如妇女的不利地位和小姓村民的弱小地位。在平民主义者看来，自由主义的民主所强调的是程式与选举，但是忽视了民主的本质和公正。民主须顾及到贫穷者或弱势群体，当然反过来力求不让他们破坏民主。然而，平民主义者的声音是非常弱的.假如中国 对全球民主化有大的贡献的话，实行平民主义民主的一些理念是必要的。假如中国对全球民主化有大的贡献的话，实行平民主义民主的一些理念是必要的。

　　实际中起作用的是国家主导的模式。这种模式其主要特征有：授予和保证农民的投票权利；农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间搞平衡；村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序。作者赞同将自由主义的民主作为改善和提高中国村民选举质量的一种指南和检验标准，但是，也需要指出在中国现有情形之下自由主义民主中某些理念的不合事宜。而平民主义者的声音是非常弱的。

　　中国乡村的民主化归为自由主义民主或共和主义民主都不是十分恰当的，不妨归为政府/精英主导的「发展中的民主」。「发展中的民主」 之理念将民主置于发展背景中，将民主视为一个发展过程。发展中的民主并不反对「自由的价值」，但是。强调这需要时间与耐心。发展中的民主包括下列这些基本内容：自由与权威之间的平衡、关心地方公正、从上到下的渐进（incrementalism）。这是一种适合中国国情的民主和民主化发展的模式。带有权威性的自由主义正是中国民主发展所能走的道路。这就是政治精英导向的民主化之路。它的一个重要特点就是民主政治的有关 「产品」（如制度、法律、程式、民主化的策略等）是由政治精英「供给」（accommodating）的，这些产品是他们「制作」（crafting）的。如果离开对精英的考察，那么就很难正确地理解中国乡村民主化的启动、进展及其特征。

　　中国的实践表明，自由主义模式、平民主义模式都不能提供有效的答案，而问题的关键在于如何将平民主义的诉求整合到精英导向的民主化进程中，从而促使自由主义民主在中国的发展。

三、参与的动机与选择的取向：为何投票？

　　在现代社会中，投票已成为一种常见的政治行为， 而且「投票是民主社会中达成共识的关键机制」17，因而研究投票行为曾经成为西方政治学与社会学的一个重要研究领域。研究投票，有一个重要的问题是需要考察，那就是是否前去投票、准备投哪一个（些）候选人的票，是甚么因素促使选民作出某种决定。在某种意义上说，这种决定反映了个人对于权利与义务所拥有的深层的价值观念。

　　美国一位学者曾经用过 society of subject 和society of participation这两个概念来说明公民投票的动机。前者关注的是系统的输出，即选民希望从政治体系中得到好处，而后者则重在输入，选民要介入，表达意愿与形成决策。现实生活表明，作为一种表达意见与观点的投票行为已经大大地下降了，而作为一种交换的投票却在不断地增加，比如西方有些国家的选举就是如此。事实上早在十九世纪时，托克维尔（Alexis Tocqueville）就曾经抱怨过，说公共性（比如公共观点、观念、情感）不断地被具体的利益所代替。而理性选择理论认为，公民作出参与投票或不参与投票的决定是基于其理性的算计：假如参加投票的收益大于成本，那么就会前往投票，反之，则不会去投票。所以，根据这个理论，投票者首先得评估投票的预期收益，考虑是否有可能从参加投票中得到甚么。不妨举一个简单的事例来说明：在一个只有两个候选人（A与B）的选举中，投票者得评估A 或B 当选有何不同，假如A 或B当选对其而言没有甚么差别，那么其可能的收益就为零；如果感觉差别越大，那么其可能的收益就越多。所以，投票者得考虑他或她所意属的候选人是否能够当选。假如他或她所意属的候选人必能获胜的，那么，既然不管他或她是否参加投票都能当选，其投票之预期收益就为零；假如他或她所意属的候选人肯定不能获胜的，那么，既然不管他或她是否参加投票都能当选，选举结果都是一样的，其投票之预期收益就为零。 18 李普塞特（Seymour Lipset）曾在《政治人》（Political Man）一书中分析了与投票率有关的社会特征和影响投票率的社会因素。他的结论是「 参与率和投票率的高低本身对民主政治无所谓好坏；重要的是参与的程式和性质反映了其他因素，而这些因素最深刻地制约着制度发展或生存之机会」19。

　　对以往的研究资料所进行的总结表明，单一society of subject 或society of participation概念来界定中国农民投票的动机似乎都不十分的恰当。大多数村民的政治理性程度有了提高，不再像人民公社时期的社员那样，表现出对公共权力的盲从与膜拜，而是要联系他们自身的利益决定其态度与取向。理性选择的理论也不足以解释中国农民的投票动机，不管在中国的选举还是西方的选举，投票者并非都是如理性选择理论所分析的那样出于理性的算计决定前往或不去参加投票。就中国乡村选举的投票行为，分析影响投票的社会因素或社会特征确是重要的，不过，应该看到村民选举出现的背景、中国政治文化等因素在村民投票过程中具有重要的影响力。 　

　　根据作者本人所做的问卷调查结果与座谈会记录等资料20，不妨将选民的投票取向、标准分为三类：第一为「能人取向」，「选能够领导全村人致富有奔小康、能带头、有知识技术学历的人」。这是不少农民的心愿与心声。具有这种取向的选民在其选择村委会成员尤其村委会主任时，往往以是否有能力、能否实干为其标准。农村中的「能人」主要指的是经济精英。中国农村中的经济精英对农村社区的作用是很明显的，并且逐渐地超出经济的范围。农村能人的崛起与影响力的增强，必然会影响到选民在村民委员会选举过程中的选举行为，其中包括选择的标准。不少选民基于自己的利益和本村经济发展计，往往希望能人来主政。事实上，只有通过经济能人在治理体系中的主导作用，才能有效地动员和集中各种资源，实现社会经济的迅速发展。21 第二为「好人取向」。「应该选那些能真正为百姓着想的、不利用职位谋利、不巴结上级领导的、在村里不作威作福的人，办事公道是唯一的标准，私心不要太重」。好人取向是一条道德主义的标准。它与中国传统的政治文化有紧密的关联。中国儒家政治文化的重大特征就在于选拔道德人品高的人来任官员。这一传统也影响东亚社会的民主化进程。第三为「自我和家族利益取向」。这类取向的选民在其投票过程中往往只是出于自己眼前的利益或家族、宗族的利益考虑而投票的。需要说明的是，从 作者本人所做得到的有关统计资料上来说，持这种取向的人数较少，但是实际的比例可能较高。因为按照官方的意识形态来看 ，农民投本家族候选人的投票倾向是不太正确的，受这种意识形态的影响，有些农民会在填表时不反映出他或她本人真实的想法。另一方面，农民有其自己的政治的「正确观」。事实上，所谓民主无非就是为利益进行计价还价提供一种合法性的途经与方式，选 民关心自己的经济利益本身并没有甚么不对。

　　这里需要说明的是，选民的这三种取向（选择标准）实际上是相互交织在一起的，只是选民在这三个方面的倾向性程度不一而已，并且随着社会的发展，选民的取向亦会有所变化和发展的。而这三种取向都与利益相关联的。

　　 由于中国乡村民主化的背景不同，因而存在着民主目标的次序论问题。非西方文化的社会如南美的民主化历程表明，简单移植西方民主显然是不行的。这些国家都有着面临解决的问题，比如，经济发展问题，民族认同问题。非西方文化的国家其民主主要特征在于制约政府权力，使政府尽可能向人民负责，而个人的权利则是第二位的。中国的民主发展历程也表明与西方的民主理念有很大的不同。中国社会往往将民主视为一种手段，一种富国强国的手段，从近代以来直到现在的村民选举都是如此。中国将民主作为一种富国的手段有其深刻的社会原因与基础，也有其合理性。原因在于中国近代以来多年的积弱的根源在于专制政体。专制政体最大的问题在于，一是权力没有受到全体人民的约束（无限权力）；二是不向人民负责。胡适之所以主张「好人政治」、「好人政府」，其原因在于中国当时不能建立一个民主政府，因此，只好寄托于人们的「道德」，这就与儒家文化的「贤人政治」相通。所以，民主政治的意义在于改变专制政体。因为专制的对立面是民主，而民选是政府向人民负责的一个重要制度的保证。所以这里面就有民主目标的优先性的问题，要考虑民主目标的次序问题。

　　村民选举的历程与选民取向的变化过程简而言之是这样：村民选举的初期选民主要的倾向与表现是「好人」、「能人」取向，这是道德主义与集体主义取向；政治精英强调选择德才，搞好村里的经济，致富带头人； 然后逐步发展，个人的权利得到强调、强化，如竞争、罢免；接着政治精英鼓励与规范竞争与罢免的有关规则。似乎存在着从集体主义走向个人主义这样的一个发展过程。这是民主自身发展的逻辑使然。

四、对民主制度的期待：能够带来甚么？

　　发展中国家的经验表明，民主与法治并没有带来人们所期望的东西，现实与理想有相当大的距离。作为一种制度安排，民主能够带甚么，到底能为与不能为在何处？人们之所以对民主制度失望其中一个原因在于对民主期望过高。人们应该对民主制度能力有一个理性的认识。明了民主之能为与不能为，显然是有十分必要的。

1、民主制度能力之限度（governability）

　　民主的概念常被人们广泛地使用，并且往往将其与「美好之事物」联系在一起。比如，不少人之所以为民主制度所吸引住，是因为他们以为民主可以带来好东西，比如民主等于经济增长，或者民主是经济发展的必要条件或有助于经济发展。然而，亨廷顿在《民主的第三波》（The Third Wave : Democratization In The Late Twentieth Century）中曾经提醒人们，民主只不过是一套选择领导人并使他们负责的程式，它并不能保证带来一个具有很强治理能力的政府。事实上，民主并不必然能保证带来理想的生活或保证幸福。民主选举并不能保证选出智慧卓越的领导人，而那种以为由民主方式产生出来的领导者一定是最为杰出的人物，这实际上是一种错角。民主不过是一种避免错误或灾难的手段或工具，尽管它不能保证防止「多数人的暴政」。民主是一种极为平常的生活方式，既不能理想化也不能随意地怀疑。

　　那么民主是否能够促进生产发展，或者说能够带来经济的发展与繁荣？印度、苏联等个案经验似乎说明不是答案。不过，在中国，人们对村民选举与自治制度的经济功能期待却很高：国家层面的精英强调的是经济发展第一，地方政府在强调经济发展的同时，更强调的是政务的执行与完成情况，而村民自己则重在于其利益的保证与村庄经济的发展。但是，各种经验表明，民主选举并不是解决村级发展的主要或者说最好的手段与办法，比如，我们从有些学者的经验研究可以得知，经济发达与经济落后的村民自治都搞得不好，而经济处于中游的较好。不管从哪一个层面来看，村民自治都负有太多的经济任务、功能，或者说对其在促进经济发展方面有太多的期待。那么村民选举的意义何在？ 而发展经济的途经办法又在何处？

　　民主的长处或者说它善于制造出各种需求，但是拙于满足它们，而专制政体通常较能抑制欲望，可能更好地得以满足、实现愿望。民主之拙其中一个原因在于它的决策效率问题：民主制度的公共决策效率可能较低。

　　民主还带来了这样的问题：民主将公民社会从政治体系中解脱出来，在这种解脱过程中，公民社会会向国家或政府提出越来越多的要求，为此国家必须做出足够的回应。这就引出下面的文字。

2、社区福利与民主化的关系

　　西方的经验表明，在某种意义上说官僚化是民主化所带来的一种结果，比如西方福利国家的出现。如将投票权扩大到识字不多或文盲的公民，那么，这些人就会要求国家设立免费的学校。将投票权扩大到没有财产的公民，用马克思的话来说除了自己的劳动力以外一无所有的无产者，那么，其结果就会要求国家提供就业保障、医疗、住房、老年等方面的福利。如此一来，国家仅当是 「守夜人」则显然是不行了，因为这样的国家是不能应付与满足这些要求的。结果是福利国家的出现。

　　中国乡村的民主历程表明民主选举至少在初期首要的是约制干部腐败，缓和紧张的干群关系，恢复与维系社会秩序，尽管人民公社体制瓦解以后，公共服务荒芜，公共物品短缺。但是，随着村民选举的不断进行与深入，农民有了进一步的要求，这其中一个表现就是民选出来的村干部要为本村提供公共服务与公共产品，这样民主选举与社区福利就关联上了。我们的调查经验表明，在竞选村委会主任的候选人中他们竞选承诺里面都少不了如何提供村里提供福利，或实现某些好处的内容或承诺。经验还表明，一个不能兑现承诺或无能为村民谋福利的村委会干部要想连任是较为困难的。

　　问题在于民主制度是否是一种最能有效地提供公共产品的制度？

3、民主与秩序的问题

　　社会秩序的问题是政府与农民共同关心的大问题，所以民主选举与乡村社会秩序的维系就成为人们关注或争议或担忧的中心问题之一。村民选举与自治制度之所以会出现，其中有一个社会问题背景：由于人民公社制度的瓦解，造成农村基层组织处于严重的瘫痪或半瘫痪状态，引发出一连串的社会危机，这其中尤为突出的是农村社会秩序混乱，治安问题严重。作出村民选举与自治制度的安排其中的一个目的就是要维系社会秩序。那么，民主是否能造成社会稳定吗？印尼、智利、南斯拉夫等国家的例子似乎表明不是答案。在中国，不少人担心选举会导致农村社会产生新的不稳定：他们认为，先不必说村民选举并没有能够带来那种特别好的结果，与人们的期待有相当的距离，就是社会秩序也是令人担忧的：实行村民选举与自治以来，似乎农村的社会秩序出现了新的问题，如群体事件时有发生，群众上访事件增多， 宗族与派性斗争增多，恶势力把持村公共机构。不少学者与地方官员都是这样认定的。表面上看，以上提到这些影响农村稳定的问题与选举有关联，这说是说由选举引发出来的。但是，问题的实质不在于村民选举与自治本身，选举只不过是一种可以被利用的机会、途经而已。借别人的「酒」（ 民主选举）消自己心中的「愁」（不满、仇恨、企图等）。事实上，从长远的角度来看，民主政治能够带来社会的稳定。柯培基（Michael Coppedge）比较了委内瑞拉和墨西哥的情况：前者的选举竞争的存在使其比后者更少产生暴力与剥削。22 民主选举可以实现政权的一种和平转移，另外它引进了一种纠错机制，能够较好地维系社会秩序。我们依然可以肯定地说，中国农村所实行的村民选举与自治从总体上是有利于农村社会稳定与秩序的维系的。当然，民主秩序的维系需要法治的保障。民主与法治的关系是这样的：法治为民主提供互信的基础，没有法治的保证民主就容易造成混乱，法治为民主其发挥作用更顺利些提供条件。不过，法治与民主建设哪一个为先，各个国家的选择各不尽相同。

4、民主与合法性：

　　柯培基认为民主政治与权威政体下的生活是很大的不同：民主促使官员向百姓负责， 因为每个公民都有权罢免掉他们认为不称职的官员。23 村级的民主选举已经成为农村权力合法性的一个新的来源：从只对上负责对下不负责，转向对上与对下都要负责，而有些学者所概括的代理人与当家人的双重角色也说明民主选举的作用。村主任权威与权力的合法性来自于选举，选民手中的选票，但是，党支部书记的权威的合法性来自于党在历史中所形成的地位，显然这种地位是一种先赋性的获得。这两种合法性始终存在着张力。这种张力或紧张的关系的最终解决不是靠村民选举所能的。村民选举的意义在于提供一种合法性以削减另一种合法性（主要指任命制）的力量，使党的合法性与权威最终认可选举的逻辑，并将其改造（现有此村的党支部选举实行「两票制」就是这种迹象的表现），从而「合二为一」，最终留下的是一种合法性，那就是民主选举。

五、选举与乡村社区认同：新传统主义？

　　那么1980 年代初以来在中国农村进行的村民选举是否构成了一种不同以往的新的社区认同意识，而种种发生于选举前或后的故事是否可以成为村民的新的社区记忆？印尼爪哇的案例表明，20 世纪前半页所进行的村民选举成为1988 年以后选举的一些故事。比如，Frans Husken 于1989 年在Pati 区的Gondosai 村所做有关村史调查表明，1988 年该村选举时，不少村民依然在谈论1903 年选举的不公正性、发生于1930 、1940 、1950、1960 年代 村民选举时民族主义者、共产主义者和伊斯兰教派之间严重的对抗。他的研究还表明，从19 世纪末开始通过选举产生村领导人算起，1988 年当选的村领导属于第5 、第6 代（ 届期通常都是很长的），而这些人又往往同一家族的，他们多年把治着村里的权力。这些选举的故事成为村民的集体记忆。24

　　贺雪峰曾经以社区记忆和村庄精英这两个维度来理解中国村庄的性质，从而来解释村民选举与村庄政治。「社区记忆关注的是社区历史和传统对社区现实政治社会生活的影响方式和程度」。25 据此将村庄分为两类：强社区记忆村庄和弱社区记忆村庄。这种分析框架很有意思，但是，需要将贺的研究推进一步：村民选举本身可以成为社区记忆的一种，一种新的社区记忆。不过，这种新的与以往的社区记忆有所不同，这种新不仅在于时间上更近，更主要的在于村民选举成为重新整合村庄力量的一种重要机制，改变了以往那种主要依靠地缘、血缘来维系的社区认同模式。这里不妨称之为新传统主义以示区别开来。这种新传统主义的产生主要来自于村民选举与村民自治制度的实行。村民选举重新整合了村庄的各股力量，重构了各种利益格局，形成新的村庄派系与派性。派系有可能是原有宗族力量的复兴，但是复兴的宗族组织以选举为契机，是选举策略中的一项：诉诸于同根同源的族群意识而赢得选举，是属于重构性质的，因而这种派系是新传统主义的。更多的派性与派性是非族性政治，完全是由于选举可能带来的预期利益或重新分配村级的权力和利益， 这些因素而使村庄政治力量重组，从而形成了不同的派系或造成村庄派性之争。这种派系或派性由选举而成也由选举而变，因而具有现代意义，属于新传统主义范围。目前中国村民选举是在缺乏公民社会和政党政治的情况下进行的，而民主政治的选举实际上需要组织与制度性的力量加入的，因而我们能否说派系与派性是公民社会与政党政治的前奏？派系与派性的存在是否表明在中国乡村也有公民社会之传统， 或者更为确切地说」类/ 前公民社会」之传统存在？不过，需要指出的是，对于巩固乡村民主来说，这些派系，或者「前公民社会」，有必要发展成为正式的组织，也就是说将这些派系发展成为更为广泛、更为非人际关系色彩的各种社会组织，发展成为公民社会，而公民社会似乎是成功的民主化尤其民主巩固的一个重要条件。

　　通过选举获得村民的授权已成为村级权力合法性的来源，人们认同选举对村庄权力的授权及由此而产生的权力结构，而选举也成为村庄政治中一个有机部分。 这就是说，选举不再成为地方政府负担与压力（一项重要的任务，怕出事，怕属意的人选落选如此等等），也不再成为村民的重大事项。一切都是那么的自然，那么的习以为常，选举只不过一种村庄政治的竞技场，一场由村民来挑选角斗士的角逐。选举是一种仪式，是民主政治的一种仪式操练。选举成为一种节日，定期举行的节日26，它是中国乡村的新传统。27

　　民主选举成为村庄政治文化中的一种传统，一种新的传统，而这正是中国传统政治文化中所缺乏的。

六、共性与个性：有何经验与特色？

　　中国乡村民主化有自己的特色与独特的经验，但是，它并不是世界民主发展的例外，它与第三世界民主化共用着一些共同的经验。28

　　政治精英导向的民主化。发展中国家的民主化通常属于国家/政府导向的模式，它是政府发动并由其控制的。正是由于由国家发动的，因而其民主化尤其乡村的民主化往往成为政府实现其发展目标的一种手段或工具，并直接服务于政府。比如，早在殖民时代，印尼的爪哇农村就开始有村民选举，印尼独立后，依然实行村民选举，但是，有了很大的变化。尤其1988 年以后的选举被印尼政府视为实现国家开发农村这个目标的一个重要手段。中国的经验也表明，民主选举通常或者首要的任务是为发展村级经济提供的一种机契。与中国的经验一样，爪哇农村选举出的村级领导人不列入国家公务员之系列，但是，他们得接受政府的管理，执行政府的各种政策，完成各种政务，比如征收土地租金，提供义务劳动如修路铺桥。

　　工具理性的民主观。在比较政治、区域研究、精英研究中，政治价值观是一个重要的研究内容。不少西方学者相信民主价值与理念是民主精英们的基本取向，而这些理念与他们的行为紧密相联系着的。29 但是，在亚洲国家推动民主化过程中，至少可以这样说，实现民主政治有着极为重要的工具理性的成分，而民主本身的价值与理念成为次一级的目标。亨廷顿认为，「在亚洲、非洲和中东的领导人中对民主价值的真正信念要么不在，要么十分薄弱」，「他们对民主价值和实践没有多少信念」30。与亚洲其他国家与地区的情况相类似，中国政治精英至少在推动中国乡村民主化过程初期时缺乏民主价值与理念或者说至少这些是次要的，重要的是民主如何成为一种发展经济和维持社会秩序的有效的手段。亨廷顿说过， 在东亚「民主制度的目的不是来促进西方竞争和变化的价值观，而是促进和谐与稳定的亚洲价值观」。31 国际共和研究所曾经指出，中国官员引入村民选举不是为了自由民主，而是为了重建一个高效率的地方治理，防止出现社会无序。这个研究机构认为，其核心的问题在于中国缺乏民主之传统。这种评价确有相当的事实根据，尤其在村民选举实行之初期，不少官员推动乡村民主的并非出于他们自己的民主理念，而是出于执行政策而为之。十多年经验表明，村民选举与自治中核心的内容是经济与农村的社会秩序。「村民自治要紧紧围绕经济建设来进行」确为中国政府的主导思想。但是，民主的实践会培育出民主的理念，培养出民主的习惯。福建省民政厅基层政权处原处长张孝敢可谓一个典型。民政部及有关专家对于他有很高的评价：「省级层面上这些法规与制度和程式性建设，是与省民政厅基层政权建设处的第一流工作分不开的。尤其是该处处长张孝敢，对于村委会选举工作善于探索，精心组织，是全国基层政权建设系统所公认的选举专家型的处长」。32 张为福州人，加入民政系统之前，曾经在福建省军区组织处工作，有16 年的军队组织工作经历，从军期间曾到南京政治学院学习，担任过团政治主任，省军区党委秘书。1987 年转业到福建省民政厅，任政权处处长，达12 年，直到2000 年。张孝敢说他做村民选举工作开始时以为这只不过是份内之事，作为一个主管村民选举事务的处长，是其职责。但是，在实际工作中，他逐渐地改变了他自己的认识，并在感情上支持村民自治，在民主实践中学会民主，感觉到从事这项工作其乐无穷。农民的呼声、农民对民主的渴望感染了他。张曾经接待于50多批外国人，也参加过民政部组织的到美国和日本等国考察选举。这些经历强化了他的民主理念。33

　　「非政党式政治竞争」的民主模式。人们普遍都接受这样的观点：在某种意义上说，民主政治就是一种政治竞争，一种通过选举的政治竞争。根据世界民主的发展经验来看，竞选需要组织、金钱和施政纲领导及说服选民，赢得公民的信任，这只有政党才符合这些需求。所以，现代民主政治通常又与政党政治分不开的。比如，印度、印尼的乡村选举都充斥着政党的竞争活动。但是，至于东亚，不少学者认为，由于其政党制度化程度较低，因此，有助于民主竞争的政党支援模式则看不到。34 中国农村除了近代以来出现了中国共产党与中国国民党这两种政党，也出现过农会但不是政党组织；中华人民共和国成立以后在农村除了中国共产党外就无其他政党的存在，因为各民主党派的组织系统都没有延伸到广大的农村地区，至于共表团与妇女组织是作为党的助手而存在而不是独立的政党与政治力量。中国农村目前所进行的村民选举与政党政治没有关系，崔之元等人将这种情况称之为「非政党式政治竞争」 35。村民选举是由作为执政党的中国共产党发动与动员的，它并没有将村民选举视为对其在农村领导的一种威胁36，恰恰相反，认为这是加强与改善党在农村的领导的一个重要途经。

　　无 ／弱公民社会的民主化进程。发展中国家的民主化经验表明，公民社会的存在对于民主转型有着重要的意义。在西方学术界，几乎没有任何异疑，学者们认为公民社会（Civil society）的理念与实践对于民主的理论和民主本身都是十分重要的，它是民主化、建立议会民主的一个必要条件，同时在维系与发展民主中扮演着重要的角色。但是，公民社会并不是民主的充分条件。许多事实表明，没有民主政治同样也存在公民社会，而公民社会并不能自动地导向民主政治。此外，有些类型的公民社会可能保含着非民主与非公民性的因素，因而有可能影响民主秩序。37 如英国的赫尔德（David Held）教授在其《民主的模式》（Models of Democracy）村民主来看，有着与其他国家民主化历程所不同之处，那就是缺乏作为所谓的必要条件的公民社会的存在，即便说是存在也是相当弱小的。但是，因为属于精英或者政府主导类型的，因而即便作为民主化的一个条件性的要素的公民社会的或缺，中国乡村民主化也能起动与发展。中国民主化的一个重要因素是体制内的占有重要位置的政治精英为民主政治打下一个制度性的基础38，而公民社会既非是必要条件也非是充分条件。总的说来，以中国乡村民主发展之经验来看，所谓的公民社会的民主功能之理论有相当的局限性。39 但是，如此的分析并不意味着否认公民社会对乡村民主建设的作用。需要指出的是，一方面，这里的「无/弱公民社会的民主化进程」指的是目前中国农村的状况，事实上存在于农村外的公民社会，如北京天则研究所，对推动中国农村民主起到一定的作用。天则是一家民间性的研究机构（Autonomous organization），民政部与其合作推进村民选举，比如合作培训村干部村民代表。另一方面，对于一个国家的民主建设来说，公民社会不仅是建立民主政治的重要因素，而且也在发展与维系民主过程中扮演着重要的角色。此外，公民社会还可以约束权力，增进大众参与民主政治生活。

　　多样化而非多元化的地方主义。在选举的有关法律、法规及具体的做法方面各地各不尽相同。就法律、法规、规则等而言五个层次均有：国家层次、省一级的法律法规、市（地）的法规与规定、 县乡镇、村的选举办法与规定。比如，中国目前村民委员会选举的法规有两个层次：一是全国人大所通过的《村委会组织法》，另一个就是各省人大常委会所通过的实施办法或选举办法。省级选举法规具有强烈的地域特色，而省以下的县市、乡镇、村的选举规定更具地方特色。《村民委员会组织法》授权各省自行制定实施村民选举的办法，这一条款为地方精英推进乡村民主留下很大的发挥空间，但是，与此同时也为他们操纵或控制留下很大的余地。40 地方的自主性（Localization）可以选择出更符合本地的办法，但是，其可能的不良结果是各行其事。此外，需要指出的是，这种多样性并不就是多元化本身。

七、结语：走向何方？

　　中国农村选举与村民自治制度具有十分丰富的内容、经验与理论意义，可以从不同的角度、方法或方式加以总结。本文认为，尽管目前村民选举有这样或那样的缺失或不足，但是其民主性依然存在的，不可加以否认的，也就是说它属于民主范畴。 但是，这种民主选举既难以归为自由主义民主，归为共和主义民主也不是十分恰当的。目前在中国农村所实行的村民选举是一种由政治精英/政府主导的民主化。农民是以理性而实用的态度参与这种由精英主导的民主选举，也对村民选举的实践尤其有关选举的规程的贡献甚多。村民选举改变了村一级权力合法性的来源，成为村庄认同的新纽带。但是，人们对于民主选举的期望尤其对促进农村经济发展的期望很高，没有认识到民主制度本身能力的有限性。总结以往的经验，自然会提出村民选举的前景如何诸如此类的问题：城市化或城镇化的不断加速，造成中国农村行政村的不断减少；社会流动的频繁使不少村民的民主权利 「虚化」；行政权与自治权的内在紧张，在目前的国家政治框架里难以得到根本的解决；在合法性上村民选举给乡镇治理带来了越来越多的压力。乡村的城市化或城镇化、村民自治中的行政化现象是否会最终吞没了村民选举？选举是否具有内在的逻辑，使村庄的选举推向乡镇乃至更高的层次？总之，村民选举会走向何方？这是我们总结中国农村民主的实践与经验题中应有之义。

参考文献：

郎友兴　新加坡国立大学东亚研究所浙江大学法学院