博奕與制衡：香港禁運歷史的解讀

☉ 王永華

　　朝鮮戰爭期間，為確保對華禁運的成功實施，美國政府將香港視作遏制中國的最前沿陣地，對香港實行了嚴厲的貿易管制，使其成為對華禁運戰略重要的一部分。自上世紀九十年代以來，國內外學術界在美國對華禁運研究方面取得了可觀的成果1。但是在地區性的個案研究方面，比如有關香港的禁運方面的研究顯得相當薄弱2。因此，筆者在借助現有研究成果的基礎上，針對當前學術界忽視地區個案研究的弊端，擬就朝鮮戰爭期間美國及在其影響下的港英當局對香港的禁運舉措進行較系統的考察，試圖提供一個深入研究美國對華禁運的新視角。

一

　　本文所考察的禁運，從字面意義上理解，指的是一國禁止對某國輸出或由該國輸入全部或部分商品；客觀地說，它是以美國為首的西方國家在經濟領域對其他國家進行干涉的工具。二戰結束後，隨著邱吉爾發表鐵幕演說，杜魯門發表號稱「杜魯門主義」的文章，世界開始進入一個由社會主義陣營與資本主義陣營互相對峙的冷戰時代；西方國家在社會制度與意識形態的名義下對包括中國在內的一批社會主義國家構築了一道經濟和軍事鐵幕。

　　《美國1949年出口管制法》規定：「那些有助於增強共產黨國家的經濟和軍事潛力而有損於美國國家安全的出口都予以拒絕」。因此在新中國建立時，美國就對中國實施「對華貿易管制」，禁止向中國輸送包括軍火、鋼鐵、車船在內的戰略物資。1949年11月22日，美、英、法等國舉行秘密會議，之後成立了一個不公開的「對共產黨國家出口管制統籌委員會」，因總部設在巴黎，通稱「巴黎統籌委員會」，簡稱「巴統」，是美國遏制東方社會主義陣營鐵幕政策在經濟和技術領域的重要體現。這個機構制定禁運貨單，限制對社會主義國家輸出戰略性物資和技術，禁運物資基本分為軍用武器裝備、尖端技術產品和稀有物資等三大類。巴統的建立,使美國在推行冷戰戰略方面多了一個新的工具。

　　1950年 6 月 25 日，朝鮮戰爭爆發。1950年10月中國人民志願軍入朝參戰後，美國政府宣佈自1950年12月3日起對中國大陸及香港、澳門地區的出口實行全面的許可證制度（以前只對戰略物資實行許可證管理），要求「美國應當運用一切努力防止中國共產黨人從非蘇聯的來源獲得直接用於軍事目的的物資與裝備」「凡是一個士兵可以利用的東西都不許運往中國」，甚至包括紡織品和廢橡膠，從而對中國實行了實際上的全面禁運。接著美國政府頒佈「港口管制」，限令美國船隻和飛機不得運輸或起卸以中華人民共和國（包括香港和澳門）為目的地的戰略物資和重要工業原料。3

　　為了從經濟上扼殺中國，美國還極力促使其盟國和其他中小國家參加對中國的經濟封鎖和禁運。1951年5月，美國操縱五屆聯合國大會通過決議，「立即對中國實行汽油、原子能材料、槍支、彈藥和其他軍用物資的禁運」；同年10月，美國又實施《1951年相互防禦援助管制法》(由於該法案的創始人是民主黨議員巴特爾，故又稱《巴特爾法案》)，其中規定,凡是接受美援的國家如將「軍械、彈藥、戰爭工具、原子能物資、石油、有戰略價值之運輸器材，以及用於製造軍械、彈藥及戰爭工具之首要戰略性物資」運往中國等社會主義國家，美國就「立即停止供給其全部軍事、經濟或財政援助」，從而迫使其他國家對包括中國在內的社會主義國家禁運300餘種戰略物資。為加強對中國的封鎖與禁運，更嚴格地實行對華貿易管制，美國於1952年8月促使巴統增設了一個專門針對中國的小組委員會──中國委員會，制定更加嚴格的「禁運貨單」，其清單遠遠超出了巴統貿易管制範圍。這個中國委員會的成立標誌著以美國為首的西方國家對社會主義國家的貿易管制羅網佈滿全球。據統計，朝鮮戰爭期間共有45個國家參加對中國的禁運。

　　鑒於香港歷來是東亞的轉口貿易中心，是中國進出口的一個主要管道，因此美國決定把香港作為對中國實行封鎖禁運的前沿陣地。1952年1月，美國政府出台號稱ＮＳＣ122/1號檔的《美國對香港和澳門的出口許可證政策》。該檔規定，對香港和澳門實行戰略物資禁運，美國只能對兩地輸出「滿足當地居民最低限度需要」或「向非蘇聯地區轉口」的不具有戰略意義的物資，一旦發現這些物資可能向共產黨國家轉運，或可能用來作為原材料製造向共產黨國家出口的產品，則應停止向港、澳出口。ＮＳＣ122/1號文件正式確定了有關香港和澳門的出口許可證管理方針。

　　在美國的強大壓力下，港英當局出台了一系列落實有關禁運的法令，主要的有《輸出統制令》、《對北朝鮮禁止輸出令》、《1950 年輸出管制法令》、《1951年禁止出入口法令》，《1952年禁止出入口補充法令》。禁止出入口之指定物品，有一百九十種之多，分為十三類，其中大部分為戰略物資，但也有如汽車、一般鋼鐵產品等普通物品，連「容量四加侖以上的汽油桶」、「紡織品及衣料」等生活用品也名列其中。其禁運名單大體如下：原子能物資及設備；炸藥、軍火、戰爭器材（包括飛機及引擎）；運輸材料；石油產品，原油及提煉之石油產品，礦物油、石腦油及溶解劑；金屬礦產及其製成品；電子設備；化學品；探測礦產及礦苗用化學品；製造硝酸用接觸劑；化學及石油設備；橡膠及橡膠產品；機械設備及零件等等。當時美國對新中國的禁運一度嚴厲到非常可笑的程度，比如，美國和香港關於香港臘鴨出口美國的談判，這些臘鴨由中國大陸的鴨蛋在香港孵出小鴨後製作而成，為了使這批臘鴨免遭禁運的命運，雙方經過多次書信來往，最後達成協定：「條件是在孵蛋的時候，要有一位員警在場，他要為剛孵出來的小鴨在腳上烙上印，鴨子長成後再另加記號，這樣才可以把鴨子宰掉，曬乾運到美國。」4為使禁運更有成效，港英當局規定必須領工商署頒佈的許可證方能出入口。凡是違反禁運的出口一律被判為「未得工商署准許證私運禁品出口罪」，即港英當局所稱的「走私」。 「走私」的交通工具一旦被抓獲，通常情況下是扣押貨物並將當事人移交法院審判，若「違法」輸出屬實，除了沒收其貨物及交通工具外，一般罰款10萬元，重則判處三年徒刑。5基於仇共反華的立場，港英當局認為「走私」是「資共」的行為，因此不惜使用武力緝拿「走私者」。在龐大的「緝私」隊伍中，港英的警察局充當了主角，工商署、海關以及駐港的海軍也是「緝私」的重要力量。港英當局兵分兩路，在陸路有警察局的警探、便衣武裝人員、工商署的緝私員以及巡邏車晝夜不停地巡邏，海軍的艦艇、水師輪、水師快艇、小輪、水警輪以及海關緝私輪日夜出沒在海面上。當時港英當局的「緝私」是很嚴厲的，例如，港英的員警「對肩挑桶載之汽油超過十斤者，如疑有可能運往大陸，即沒收充公」。6

二

　　美國要對新中國實行禁運需要得到西方國家、尤其是英國的合作。因為英國在中國大陸的巨大商業利益以及它治理下的香港在中西方貿易中的重要轉運作用，英國在對華貿易管制上的合作成為美國成功實施禁運的關鍵。面對中國革命的勝利，英國關心它在亞洲的殖民地的穩定，因此與美國一樣，也要「防止共產主義的擴張」。但英國與美國的做法卻有所不同。英國力圖「把一隻腳留在中國門內」7，並與中國新政權和解，以便維護在中國特別是香港的利益；畢竟，英國在中國內地和香港擁有不能割捨的巨大利益。據英國政府1949年估計，包括在香港註冊的英資集團在內，英國在香港的投資總值是1.56億英磅，而英資單在上海的投資就有2.5億英鎊，在全中國共有3億英磅。8這些投資大部分屬於不動產，無法在短期內撤走。此外，香港在貿易、政治、軍事等方面對英國來說都具有無可替代的價值，英國政府自然不希望意識形態差異帶來的中英衝突損害著自身利益。基於其一向奉行的實用主義外交原則，1950年1月6日，英國政府宣佈承認中華人民共和國，成為最早承認北京政府為中國唯一合法政府的西方國家之一。基於對冷戰的不同設想和大相徑庭的國家利益、國家安全戰略，美英之間的分歧在對華貿易管制問題上明顯表現出來。美國要求對中國實行絕對禁運，傾向於採取更加激烈、更加絕對的辦法去對待新中國，而英國則贊成對中國的禁運盔量寬鬆些。

　　美國實施的禁運是把「雙刃劍」，雖然使中國在通過香港這條途徑方面減少輸入了戰略物資，但是也讓自己的老盟友英國的利益受到巨大損失。英國政府抱怨美國對香港的貿易管制嚴重地影響了該地的貿易與工業，引起了大量的失業，強烈要求美國放鬆貿易管制，特別是允許香港進口如棉花之類的原材料。美國則認為英國大大誇大了禁運對香港的影響，對英國的要求不予理會。9在美國對華實施經濟遏制的過程中，「這種美國冷戰戰略與盟國國家利益之間的矛盾時而緩和，時而激化，貫穿始終。」10基於此，港英當局對美國採取了兩面派態度：在表面上懾於美國的強大壓力頒佈了一道又一道有關禁運的法令，做出嚴格執行禁運的姿態；另一方面在暗中支持英商同中國大陸進行貿易，並親自「包私出口」，從中謀取利益。在港英政府的職能部門中，工商署、政治部、海關以及專門檢查貪污的「反貪部」擔負著查緝禁運物資的任務，他們很清楚把禁運物資輸往內地獲利豐厚的情況，也有很多辦法將禁運物資輸往內地。所以「朝鮮戰爭以後……這些機關都經常包私出口」。11其他部門從上到下，也都將禁運視為中飽私囊、發財圖富的良機，因此都爭先恐後地參與到「緝私」中去。香港港務局還默許與大陸進行貿易，「它口頭上禁止船隻往來我區港口，但出口多採默許態度。由港來津船隻，出口關手續皆準備兩份，一份是偽造的（如出口到日本門司），一份是真的，到我華北港口，以防萬一。英艦為保護其商船，在遇到國民黨軍艦時常有敵對行為。」12甚至「傳言當時的港督葛量洪及其夫人也涉嫌參與到海上貿易中去。」「葛量洪本人雖無直接參與，但其夫人則在本港銀行存款膨脹，美國中央情報局調查人員雖無證據證明其夫婦貪贓枉法，但是也有形跡可疑之處，遂把事實經國家管道送交英國，至此英國也無話可說，惟有換人讓步……」13由此可以看出當時「走私」禁運物資的普遍性，也反映了港英當局對美國採取兩面政策，沒有真正執行禁運和「緝私」法令。

三

　　第二次世界大戰以前，香港憑藉其優越的地理環境，已經發展成為一個以外貿、銀行、航運業為基礎的轉口港，轉口貿易相當發達。第二次世界大戰期間，香港被日本佔領，轉口港地位喪失。戰後，香港的對外貿易很快恢復，內地的進出口物資大量經香港轉運，轉口貿易重新發展起來，占了全部出口的很大部分。朝鮮戰爭爆發後，禁運對香港的轉口貿易和轉口港地位造成極為嚴重的影響。香港在戰後剛恢復和發展起來的轉口貿易急轉直下，一落千丈。統計資料表明，香港產品在1952年的外銷達6.67億元，只佔輸出總值23%，可見轉口港地位開始動搖。禁運也使香港的建築業、房地產業、織造業、運輸業、五金業、倉庫業、銀行業、橡膠業、洋行業等各行各業都遭受嚴重打擊14。這樣，香港作為遠東貿易中心的地位逐漸喪失，因生意萎縮而引起減產、裁員、停業和倒閉，促成失業人數的激增，並演變為偷竊搶劫、殺人放火等等醜惡現象與投海、跳樓、服毒種種悲慘現象，香港的社會生活陷入困境。15可以這麼說，這是繼日本侵佔香港後，香港近現代百年歷史上遭遇的再一次深重的災難。

　　美國及其走卒港英當局的禁運舉措激起了香港各界的憤怒聲討和強烈反對。香港是個比較成熟的資本主義社會，實行高度的行業管理，各種不同類型的行業組織星羅棋佈，如香港中華總商會、中華廠商聯合會、五金商業總會、潮州商會、新會商會、南北行公所、中華紙業商會等等。禁運嚴重地損害了香港各行各業的利益，因此這些行業組織在香港人民反禁運的鬥爭中表現得非常積極和勇敢。他們能衝破港英當局的高壓政策，想方設法幫助港商克服困難；他們經常組織港商集會，多次向美國駐港領事館提出抗議並進行交涉。例如，1951年1月16日，香港華商總會就所購買的美國貨物遭到截扣一事向美國駐港領事館提出抗議。16特別值得一提的是，反禁運的隊伍中出現了香港西商會。香港西商會是以外商公司為主的商會組織，代表的是以英商為主的外國商人的利益；由於每年都有代表進入港英政府的立法局中，與港英當局存在著密切聯繫。按照一般的邏輯，它應當站在港英當局的立場上，與他們保持一致才是。但是，香港西商會在朝鮮戰爭期間的每次年會報告都猛烈地抨擊了美國的禁運政策，嚴正地指出它對香港經濟基礎──自由轉口貿易造成了極其嚴重的破壞，要求美國取消禁運。

　　此外，許多從事海上運輸的香港商人在香港人民反禁運過程中也發揮了重要作用，他們為大陸運送「禁運物資」既是為了尋求自身生存與發展之路，同時也是在進行一場反對美國禁運的鬥爭。

　　朝鮮戰爭爆發後，香港同胞從事海上運輸禁運物資的路線是從香港到澳門。葡萄牙澳門政府在二戰期間持「中立」立場，獲益很多。可能基於這方面的考慮，葡萄牙政府在朝鮮戰爭爆發後沒有參加美國為首的「聯合國」軍，不願意與中國為敵，葡萄牙澳門政府對於這場戰爭基本上持一種觀望的態度。「禁運後，由香港運到澳門的物資受到限制，澳門便開闢外埠運貨管道。澳門港務局還加深了澳門外港，使三千噸貨輪能夠駛入，以方便運輸。」17由於葡澳當局的懈怠，澳門成為了有利於內地購買急需的戰略物資的地方，成為了突破美英禁運的薄弱環節和前沿陣地。當時中國內陸與香港的貿易，除了直接貨運而外，經由澳門轉口的數量極大。1951年澳門對外貿易總進口值為 34189萬澳元，比1950年增長19.28%；1951年總出口值為 18230萬澳元，比上年增長42.61%。18澳門出口幅度這樣大的增長是同供應中國抗美援朝所需物資直接相關的，這可以從下面這些事實中得到印證。朝鮮戰爭爆發後，港英當局的禁運使香港沒有多少用武之地，香港的商人便將目光轉移到澳門，租用船隻運載貨物直接駛向澳門卸貨，同時租賃澳門的貨倉並設立進出口分行。內地在澳門的貿易機構大量搶購禁運物資，對許多港澳商人來說，不同尋常的高額利潤的吸引力是相當大的，因此他們都敢於冒著巨大的風險參與運輸禁運物資，從而帶來了部分行業一時的興盛。澳門「石油等液體燃料業自朝鮮戰爭以來，黃金時代跟著來，由十七家行號，遞增至七十餘家。」19 1952年6月後，隨著美國對澳門加強貿易管制與封鎖，中國內地從澳門進口的物資大大減少。於是很多香港商人不再往澳門運輸禁運物資，而是改運往深圳蛇口──中國對外貿易的重要通道。

　　朝鮮戰爭期間許多香港同胞為大陸運輸禁運物資，是冒著極大的風險的，有不少人為此而付出了很大的犧牲。當時頗有名的《香港時報》對這方面作了相當多的報導。例如，1952年10月16日報導「接載私貨小艇沒收」；1952年11月21日報導「鯉魚門海走私貨艇撞緝私船沉沒」；1953年3月15日以「涉嫌走私案昨破獲三宗」為題目進行報導等等。這些報導客觀地反映了香港同胞運送禁運物資的險惡環境以及因此須承擔的巨大風險。

四

　　朝鮮戰爭結束後，美國依舊堅持全面遏制中國的政策。但是，戰爭的結束使美國失去了敦促盟國對華全面禁運的適當藉口，為了各自的國家利益，各國就放鬆對華禁運問題向美國施加的壓力與日俱增。英國是傳統上跟中國有密切貿易關係的國家，1954年3月1日，英國政府致函美國政府,要求大幅度解除對中國等社會主義國家的禁運。信中指出，貿易管制的辦法是在東西方的政治關係日益惡化、戰爭行將爆發之際確定的。現在情況已經變了，在貿易方面也需要進行新的戰略估量。20日本為振興本國經濟，渴望從中國進口原材料，還想充當西方與中國貿易的仲介人；印度政府強調非共產主義國家同中國的接近是使中國「擺脫蘇聯影響的最佳戰略」。

　　其實放鬆對華禁運的呼聲不僅來自美國的盟國，美國國內也有。美國國務院的報告指出，美國堅持各國要提高對華貿易管制的做法使美國開始陷入日益孤立的境地，而且影響了美國在其他問題上的領導能力。21美國商業部認為，通過放寬對華貿易限制可達到分裂中蘇的目的，擴大西方與中國的聯繫將有助於減少中國對蘇聯的依賴，為此建議允許進口中國產品。22而且，美國因為二戰後到處干涉別國，加之朝鮮戰爭的消耗，也發現自己無法承受為西方盟國補償因實施東西方貿易管制而造成巨大經濟損失的負擔。

　　由於國內外因素的影響，在接替杜魯門擔任總統的艾森豪的推動下，美國政府開始調整東西方貿易管制政策。1954年8月，受美國主導的巴統第一次大幅度調整東西方貿易管制政策。巴統貿易管制清單的總數從474種下降到252種，其中禁運物品的總數從270種下降到167種。231954年6月17日，艾森豪總統批准了名為ＮＳＣ152 /3號文件的《經濟防衛政策》，該文件正式取代了1952年1月出台的ＮＳＣ122/1號文件，成為美國新經濟防衛政策。它在維持對華全面禁運政策的同時，調整了對香港與澳門的禁運政策。該檔中有關香港和澳門的內容成為朝鮮戰爭後美國對香港和澳門實行貿易控制的指導政策。該文件提出，「香港和澳門是友好國家的『殖民地』，應在此基礎上考察它的經濟需求」；同時進一步指出，香港、澳門與共產黨中國的經濟關係密切，為防止破壞美國對共產黨中國的經濟防衛控制,小心地控制與香港和澳門的貿易是十分必要的。24與過去那些檔中的具體措施相比，該文件中的內容只是一種概括性的論述，為具體執行部門留有更大的迴旋空間。從這種意義上講,朝鮮戰爭後，美國對香港的貿易控制寬鬆了。「香港俯臨中國大陸的地理位置使它成為了解內陸事務無可匹敵的視窗」25，美國希望通過香港這條經濟通道密切注視中國共產黨的政策動向，並不失時機地利用香港作為對華進行意識形態作戰的前哨陣地和展示西方生活方式的櫥窗26。所以，朝鮮戰爭結束後，在堅持對中國大陸全面禁運的同時，美國開始放鬆對香港的貿易控制。1954年8月30日，國務卿杜勒斯和對外行動委員會主任斯坦森向國家安全委員會提交的有關ＮＳＣ152/3號文件的第一份進程報告指出，美國對香港實行的許可證制度顯示，相當一部分商品對共產黨中國的經濟幾乎沒有或完全沒有重要性可言，如果需要，中國可以從香港以外的地方獲得。這段時間，美國對香港的出口許可證控制已經寬鬆了許多，大約35%的Ｂ貨單貨物（非軍用戰略物資，如鋼鐵、機車、商船、載重10噸以上的火車車廂等）已列入一般許可證貨單中27。港英當局隨即大幅度縮減了禁運物資的名單，以此為契機，香港的自由轉口貿易開始走上復蘇的軌道。

王永華　1973年生，湖南省冷水江市人，講師，南京大學歷史系，博士生。